II SA/Rz 634/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...]. II SA/Rz 634/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], którą umorzył on postępowanie w sprawie legalności prowadzonej budowy na działce nr ewid. gruntu 1165/6 położonej w W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W uzasadnieniu decyzji podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku dokonanej w dniu 21.05.2007 r. kontroli ustalił, że na działce nr ewid. 1165/6 w W. prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu z dnia [...].03.2006 r. nr [...]. Jak wynika z protokołu tej kontroli i decyzji inwestorami są A. i P. W. Po kontroli organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy prowadzonej na tej działce, które umorzył decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Ponieważ orzeczenie organu I instancji dotyczyło budowy na innej działce niż objęta postępowaniem, decyzja powyższa została w postępowaniu odwoławczym wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 138 § 2 KPA. W zaleceniach organ II instancji wskazał, że skoro organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalności budowy na działce o nr ewid. 1165/6 położonej w W., winien takie postępowanie przeprowadzić z udziałem prawidłowo ustalonych stron, z zachowaniem procedur przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i zakończyć wszczęte postępowanie stosowną decyzją administracyjną w tym przedmiocie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzją (sprostowaną postanowieniem z dnia [...].05.2008 r. odnośnie omyłkowo wpisanej daty wydania) ponownie umorzył postępowanie w sprawie legalności prowadzonej budowy na działce nr ewid. gruntu 1165/6 położonej w W. Jako podstawę prawną wy danej decyzji organ wskazał art. 105 § l KPA. Od decyzji tej odwołała się M. M., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu sformułowała uwagi co do treści uzasadnienia decyzji. Zarzuciła, że nie dokonano pomiarów budynku podczas kontroli w dniu 21.05.2007 r. i że nie została ona wpisana do protokołu kontroli. Podniosła też zarzuty odnoszące się do decyzji Starosty z dnia [...].03.2006 r. w sprawie pozwolenia na budowę oraz postanowienia tego organu z dnia [...].05.2006r. dotyczącego sprostowania omyłki, a także decyzji w sprawie warunków zabudowy wydanej przez Urząd Gminy w dniu [...].12.2003 r. Żądała anulowania decyzji wydanych przez te organy. Po przeanalizowaniu odwołania i akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji PWINB stwierdził, że odwołanie należy uwzględnić, jednak z zupełnie innych przyczyn niż podnoszone przez odwołującą. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie legalności powyższej inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w kręgu osób, którym przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje nie ujął A. W., będącej - na tle dokonanych ustaleń - wraz z P. W. inwestorem realizowanych robót budowlanych. Inwestor jako uczestnik procesu budowlanego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności posiada interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego jakim jest ustawa prawo budowlane. Pominięcie w tym postępowaniu osoby posiadającej status inwestora - jako strony postępowania jest naruszeniem przepisów prawa procesowego może w przyszłości skutkować wystąpieniem okoliczności wskazanej w art. 145 § l pkt 4 Kpa, a tym samym stanowić podstawę do weryfikacji podjętego rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym. Takiej wady decyzji organ II instancji nie może w postępowaniu odwoławczym naprawić, gdyż w celu wyeliminowani zaistniałych uchybień proceduralnych konieczne jest przeprowadzenie w całości postępowania przez organ I instancji, z udziałem pominiętej strony. Dodatkowo podnosi organ II instancji, że przeprowadzone postępowanie dowodowe poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr 1165/6 w W., natomiast sentencja decyzji szerzej i niejednoznacznie określa przedmiot orzeczenia. Osnowa decyzji powinna być sformułowana precyzyjnie, a rozstrzygniecie w pełni winno mieć swoje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut nie dokonania pomiarów budynku podczas kontroli w dniu 21.05.2007 r. i nie wpisania jej do protokołu z tej kontroli - na tym etapie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto jak wynika z akt skarżąca brała czynny udział w ponownie przeprowadzanym przez organ I postępowaniu, w tym także w rozprawie administracyjnej wyznaczonej przez organ I instancji na działce nr ewid. 1165/6, powyższy zarzut nie ma więc wpływu na rozstrzygniecie. Żądanie anulowania decyzji wydanych przez Starostę Powiatu oraz Wójta Gminy - nie może zostać uwzględnione w tym postępowaniu, gdyż ewentualna weryfikacja wydanych przez te organy aktów administracyjnych nie leży w gestii organu nadzoru budowlanego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. M. nie precyzując kierunku jej weryfikacji, W jej zarzutach podniosła , że decyzje organu I instancji były dwukrotnie uchylane a organ II instancji uchyla się od rozstrzygnięcia w sprawie. Podczas przeglądania akt stwierdziła, że część dokumentów została usunięta. A. W. brała cały czas czynny udział w postępowaniu oraz podpisywała każdy protokół. Podniosła też zarzuty pod adresem decyzji o warunkach zabudowy, która została wystawiona na miejscowość w P., nie wskazuje natomiast nr działki. Ponadto w decyzjach zmieniano ich nr. Ona nie wnosiła żadnej sprawy do PINB w 2006r. Konkludując stwierdziła, ze sprawa jest prowadzona z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i kpa. Do akt dołączyła kserokopię pisma z 13.04 2007r o zbadanie legalności budowy na działce 1165 w W. przez P. i A. W. oraz zawiadomienie o kontroli jakie otrzymała od PINB datowane 23.04 2007r. a także swojego pisma do tego organu z 12.06.2007r i zawiadomienia o wszczęciu postępowania adresowanego do A. i P. W. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podług art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Oznacza to po stronie sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja administracyjna, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3, to jest naruszenie prawa materialnego, jeśli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podług art.135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tenże przepis obliguje sąd do objęcia kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadły, jeżeli mieszczą się one granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym powinny być zatem objęte wszystkie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, sąd doszedł do konkluzji, że decyzje obu instancji dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a nawet stanowić podstawę wznowienia przewidzianą w art. 145 §1 pkt 4 kpa. Zaskarżona decyzja uchyla decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie legalności budowy prowadzonej na działce nr ewid. gruntu nr 1165/6. w W. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na okoliczność , iż w postępowaniu nie uczestniczyła A. W. będąca współinwestorem budowy. To naruszenie prawa nie jest jednak jedynym w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca złożyła w organie I instancji pismo domagające się skontrolowania legalności budowy prowadzonej przez A. i P. W. na opisanej wyżej działce. Z pisma tego wynikało, że skarżąca kwestionuje wydaną dla tych inwestorów decyzję o warunkach zabudowy a w szczególności okoliczność, że uzyskali oni tę decyzje i najprawdopodobniej pozwolenie na budowę na działce należącej do jej ojca. Tak sformułowane pismo wymagało w świetle art. 7 i 77§1 kpa jego sprecyzowania , jako że jego treść czyniła prawdopodobnym , iż jego adresatem winien być Wójt Gminy, bądź właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. To zaś mogło narzucić inny tok postępowania przewidziany w art. 65 kpa ( przekazanie postanowieniem pisma do organu właściwego). Oczywiście, organ nadzoru budowlanego może i powinien z urzędu sprawdzać w formach prawem przewidzianych legalność budowy poprzez stosowne czynności kontrolne ( art. 81 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane Dz. U. z 2006r nr 156 poz. 1118 , ze zm.- zwanej dalej ustawą), jednak ich podjęcie dla uzyskania optymalnego efektu winno być poprzedzone ustaleniami , które taką efektywność mogą zapewnić a których źródłem mogła być skarżąca . Z jej bowiem dalszych pism , w tym także skargi do sądu wynika, że kwestionuje ona przede wszystkim działalność i decyzje wskazanych wyżej organów. Do takiej konkluzji doszedł organ II instancji po dwu latach postępowania , przy czym dopiero w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej ( druga decyzja organu II instancji) pouczono skarżącą o właściwości organów zobowiązanych do wyjaśnienia jej zarzutów w tym przedmiocie. Sąd nie kwestionuje przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania czynności podobnie jak czynności podjętych w toku postępowania, jednak zauważ ,że organ I instancji wykonał je bez należytej staranności. Po pierwsze już z doniesienia skarżącej a z także wyjaśnień zebranych w toku kontroli i przedstawionej dokumentacji wynikało, że przymiot strony - o którym w przypadku badania zgodności z prawem robót budowlanych przesądza dyspozycja art. 52 ustawy - przysługuje inwestorom , którymi są zarówno P., jak i A. W. Tymczasem organ I instancji, jako stronę traktował wyłącznie P. W., jemu dostarczając decyzje, choć w oględzinach i kontroli uczestniczyła i wyjaśnienia oraz dokumenty przedstawiała A. W. Okoliczność , iż jest ona stroną postępowania zauważył organ II instancji, jednak uczynił to dopiero podczas ponownego rozstrzygania - po wcześniejszym uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej bez jakiejkolwiek reakcji na to naruszenie art. 52 ustawy w zw. z art. 28 kpa. Nie jest to jedyne naruszenie prawa w postępowaniu stąd, choć decyzja zaskarżona jako przyczynę kasacji wskazała brak udziału A. W. sąd uznał, że skarga nie może być oddalona. Całe postępowanie w sprawie prowadzone było bez należytej wnikliwość a przy tym przy braku wizji co do jego kierunku, który w przypadku badania legalności budowy inaczej wygląda, gdy prace budowlane prowadzone są bez pozwolenia lub zgłoszenia , jako że wówczas kierunek ów wyznaczają przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego a inaczej w przypadku budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia , gdzie organ może ingerować jedynie w razie stwierdzenia sytuacji wymienionych art. 50 ust. 1 pkt2 i 4 ustawy w związku z art. 51 stosowanym wprost w przypadku budowy w toku lub odpowiednio w przypadku wykonania prac budowlanych. W obu przypadkach jedną z pierwszych czynności organu , jest ustalenie przed wszczęciem stosownego postępowanie także innych - obok inwestorów - stron postępowania, to jest takich podmiotów na prawa lub obowiązki których może wpłynąć wydana w jego toku decyzja. Dla poczynienia tych ustaleń warto uzyskać informacje od inwestorów i donoszących, bowiem dane z ewidencji gruntów i budynków a także z ksiąg wieczystych nie zawsze posiadają walor aktualności . Informacje tego rodzaju pozwoliłyby w sprawie zweryfikować dane uzyskane z ewidencji gruntów , co mogłoby skrócić czas trwania postępowania. Ustalenia poczynione w tym zakresie na podstawie ewidencji przez organ I instancji dowodzą sprzeczności tychże danych ze stanem rzeczywistym, na co wskazuje zmiana kręgu stron w toku postępowania przed tym organem. Wobec braku wnikliwości organu, który w tym zakresie związany jest przepisami kpa , w tym art. 7 i 77 §1 w zw. art. 10 §1 kpa doszło do sytuacji, ujawnionej w postępowaniu sądowym , że traktowany, jako strona postępowania przez organy obu instancji S. K. nie żył już w chwili jego wszczęcia.. Z uzyskanego przez sąd wypisu jego aktu zgonu wynika, że zmarł on w dniu 14 kwietnia 2002r., Oznacza to , że w świetle art. 28 i 29 kpa w postępowaniu winni występować jego następcy prawni. Nieuczestniczenie bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym przez podmiot, któremu przysługują prawa strony stanowi jego wadę skutkującą wznowieniem postępowania art. 145 §1 pkt 4 kpa. Zaznaczyć przy wypadnie że niektóre z wcześniejszych pism organu były kierowane do J. i S. K. zamieszkałych pod tym samym adresem ( k.65 akt I instancji), jednak później wszelkie zawiadomienia wysyłano zmarłemu, jemu też przekazywano decyzje. Wg zapisów w akcie zgonu małżonką zmarłego była S. K. Zauważyć także należy, że za odpowiadający standardom dobrego administrowania nie można uznać faktu kilkukrotnych sprostowań wydawanych w postępowaniu rozstrzygnięć. Przebieg tegoż postępowania czyni zasadnym jeden z zarzutów skargi dotyczący jego przewlekłości . Sąd zwraca uwagę także, że po ustaleniu , iż roboty budowlane wykonywane były na podstawie pozwolenia organ I instancji przeprowadzając oględziny w protokole nie wskazał gabarytów mierzonego budynku a zadowolił się stwierdzeniem, iż odpowiadają one pozwoleniu. Taka ogólnikowość protokołu nie pozwala na kontrolę ustaleń organu i ich ocenę przez strony postępowania, organ II instancji i sąd i nie opowiada zasadzie prowadzenia postępowania w sposób zgodny z art. 7 i 77 §1 kpa oraz z art. 8 kpa ( zasada zaufania do organów Państwa). Z przytoczonych wyżej względów, sąd wobec naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego uchylił zarówno kasacyjną decyzję organu II instancji , jak i decyzję pierwszoinstancjną opierając się na przepisach art. 145 §1 pkt 1 lit b i c oraz art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ ustali rzeczywisty krąg stron postępowania i ponowi przy zapewnieniu im prawa do czynnego udziału postępowanie dowodowe dla ustalenia , czy w sprawie nie występują przesłanki przewidziane art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 ustawy i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające tymże ustaleniom i obowiązującym przepisom prawa.