II SA/Rz 636/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] i A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej przekazania w użytkowanie na czas nieokreślony działki -skargę oddala- Przedmiotem skargi Związku A z siedzibą w W. oraz Biura Turystyki [...] Sp. z o.o. w W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zwanego dalej "Kolegium", z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej dotyczącej przekazania w użytkowanie na czas nieokreślony działki W dniu [...] kwietnia 2016 r. Związek A w W. oraz Biuro Turystyki Sp. z o.o. w W. wystąpili do Burmistrza U.D. z wnioskiem o zmianę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w U.D. [...] z dnia [...] lutego 1988 r. orzekającej o przekazaniu w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Biura Podróży i Turystyki [...] w K., nieruchomości oznaczonej nr 305 o pow. 1,67 ha, położonej w T.O. poprzez wpisanie Związku A we wszystkich postanowieniach decyzji gdzie widnieje nazwa - Biuro Podróży i Turystyki [...]". Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Burmistrz U.D. orzekł o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Decyzja ta została decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylona. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Burmistrz U.D. ponownie odmówił zmiany ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w U.D. z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...]. Organ ustalił, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w U.D. z dnia [...] lutego 1988 r. stała się ostateczna w dniu 22 marca 1988 r. Gmina U.D. w dniu [...] lutego 1992 r. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości, a decyzja ta nie naruszała praw związanych z jej użytkowaniem. W wyniku przekształceń własnościowych na bazie jednostki Biura Podróży i Turystyki [...], Związek A założył spółkę o nazwie Biuro Turystyki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zakładając spółkę Związek [...] wniósł do niej między innymi własność budynków położonych na działce nr 305 w T.O. oraz prawo użytkowania ww. nieruchomości. Prawo użytkowania jest niezbywalne zgodnie z przepisem art. 254 K.c. i ściśle związane z osobą użytkownika, a co za tym idzie jest ono co do zasady wyłączone z obrotu prawnego oraz wygasa w chwili ustania osoby prawnej, na rzecz której prawo to zostało ustanowione. Zgodnie z przepisami prawa przeniesienie prawa użytkowania ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej nie może nastąpić z woli użytkownika na inną osobę prawną. Zdaniem organu również dostarczona kserokopia umowy najmu z dnia 28 marca 2006 r. oraz aneksu nr 1 do tejże umowy, nie potwierdza faktu bycia użytkownikiem nieruchomości przez Związek [...]. Zgodnie z art. 155 k.p.a. zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy z którego nie wynika, iż Związek [...] nabył prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić natomiast do zmiany adresata. Zmiana strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jako zmiana podmiotowa, wychodzi poza zakres uprawnień organu, o którym mowa w art. 155 k.p.a. i jest tym samym niedopuszczalna. Zmiana podmiotowa nie jest bowiem innym uregulowaniem praw lub obowiązków strony, lecz oznacza przeniesienie praw lub obowiązków na nowy podmiot, co jest niedopuszczalne nawet w sytuacji, gdy podmiot występujący z takim żądaniem jest następcą prawnym podmiotu (sukcesorem), do którego została skierowana decyzja, będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Zgromadzony materiał nie potwierdza, iż Związek [...] mógł nabyć prawo użytkowania nieruchomości poprzez błędne określenie adresata. Odwołania o jednakowej treści od powyższej decyzji złożył Związek [...] z siedzibą w W. oraz Biuro Turystyki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Odwołujący się zarzucili nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, pominięcie kluczowej kwestii, że w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy w U.D. z dnia [...] lutego 1988 r. Biuro Podróży i Turystyki [...] w K. było jednostką organizacyjną osoby prawnej Związku [...] i w rzeczywistości na rzecz tego podmiotu wydana była przedmiotowa decyzja, co oznacza że zmiana decyzji z 1988 r. nie przyczyni się do zmiany adresata ani do zbycia prawa użytkowania, a będzie jedynie swoistym "uporządkowaniem stanu prawnego". Odwołujący się zarzucili oparcie zaskarżonej decyzji na okolicznościach nie mających znaczenia w ocenie dopuszczalności zmiany decyzji administracyjnej, takich jak wpis do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, oraz stwierdzenia, że to Związek [...] wykonuje władanie nieruchomością Biura Turystyki [...] w sytuacji, gdy to właśnie Związek [...] wykonuje prawo użytkowania, a w przeszłości w jego imieniu wykonywała to prawo spółka [...] Sp. z o.o. Naruszenie art. 155 k.p.a. nastąpiło zdaniem odwołujących się, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wynikające z błędnego stwierdzenia, że zmiana decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w U.D. z dnia [...] lutego 1988r. prowadziłaby do zmiany adresata decyzji. W decyzji jako adresata błędnie wskazano - nie Związek [...], a jego jednostkę organizacyjną - Biuro Podróży i Turystyki [...] w K., które nie posiadało podmiotowości prawnej, było jednostką organizacyjną osoby prawnej - Związku [...]. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo więc stwierdza, iż w zaistniałym stanie faktycznym w wyniku zmiany decyzji z 1988 r. w trybie art. 155 k.p.a. doszłoby do zmiany adresata decyzji, gdyż adresatem decyzji od 1988 r. jest Związek [...] i nadal nim pozostaje. W sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bowiem Związek [...] i Biuro Turystyki [...] sp. z o.o. wyrazili zgodę na zaproponowaną zmianę decyzji z 1988 r. oraz za zmianą decyzji przemawiał i przemawia słuszny interes stron. Pomimo nałożenia na Biuro Turystyki [...] sp. z o.o. podatków i opłat związanych z nieruchomością, to Związek [...] zarządza nieruchomością, a błąd decyzji z 1988 r. nie pozwala przeprowadzić planów inwestycyjnych dotyczących nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.) oraz art. 210 ust. 1 i 3 w związku z art. 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej "u.g.n.") Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W myśl art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo własności, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu łub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, konstrukcja tego przepisu stanowi instrument zmiany albo uchylenia decyzji wadliwych lub prawidłowych, gdy po wydaniu decyzji organ uzna, że jego stanowisko powinno zostać odmiennie ukształtowane. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a, nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Warunkiem zastosowania tej konstrukcji jest zatem prowadzenie postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Chodzi bowiem o zachowanie tożsamości sprawy i wydanej w niej decyzji pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zmiana adresata decyzji, czyli strony (zmiana podmiotowa) wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i jest tym samym niedopuszczalna. Zmiana podmiotowa nie jest bowiem innym uregulowaniem praw lub obowiązków strony, tylko przeniesieniem ich na nowy podmiot. Kwestia zmiany strony decyzji w istocie dotyczy nowej sprawy w sensie formalnoprawnym i materialnoprawnym, podlegając autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu. W ocenie Kolegium Burmistrz U.D. wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy U.D. z dnia [...] lutego 1988 r., za zgodą stron. Organ przedstawił bowiem, iż nie tylko od dnia wydania przedmiotowej decyzji zmianie uległ stan faktyczny sprawy, ale przede wszystkim stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany podmiotu będącego stroną, adresatem tej decyzji. Organ na podstawie pozyskanych akt sprawy ustalił, iż objęta zaskarżoną decyzją działka nr 305 położona w obrębie T.O. , oddana w użytkowanie jako grunt Skarbu Państwa, z dniem [...] maja 1990 r. na mocy decyzji Wojewody K. z dnia [...] lutego 1992 r. stała się własnością Gminy U.D. W wyniku przekształceń własnościowych Związek [...] założył spółkę o nazwie Biuro Turystyki [...] spółka zo.o., do którego wniósł m.in. własność budynków położonych na działce nr 305 w T.O. oraz prawo własności gruntu. Również Biuro Turystyki [...] spółka z o.o. płaciło roczną opłatę z tytułu użytkowania przedmiotowej działki, która zaktualizowana została decyzją Burmistrza U.D. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż również o przeniesieniu prawa użytkowania na Związek [...] nie może świadczyć przedłożona do akt umowa najmu z dnia [...] marca 2006 r., którą to Zarząd Główny Związku [...] wynajął osobie fizycznej Sezonowy Dom Wypoczynkowy [...] posadowiony na działce nr 305 w T.O. Prawna możliwość zastosowania zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, z udziałem tych samych stron. W rozpatrywanej sprawie, zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy U.D. z dnia [...] lutego 1988 r. stroną postępowania było Biura Podróży i Turystyki[...] w K. Zmiana decyzji, o którą wystąpiły obecnie strony, miałaby polegać na zmianie podmiotu na rzecz którego ustanowione zostało prawo użytkowania przedmiotowej działki, tj. faktycznie na zmianie adresata decyzji na Związek [...]. W ocenie Kolegium, Burmistrz U.D. prawidłowo uznał, że w trybie art. 155 k.p.a. taka zmiana jest niedopuszczalna nie mógł nabyć prawa użytkowania poprzez błędne określenie adresata. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Związek [...] z siedzibą w W. zaskarżył w całości opisaną na wstępie decyzję Kolegium zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady prawdy obiektywnej i wynikające z tego nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie kluczowej kwestii, że w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy w U.D. z dnia [...] lutego 1988 r. Biuro Podróży i Turystyki [...] w K. było jednostką organizacyjną osoby prawnej Związku [...] i w rzeczywistości na rzecz Związku wydana była przedmiotowa decyzja, co oznacza, że zmiana decyzji z 1988 r. nie przyczyni się do zmiany adresata ani do zbycia prawa użytkowania, a będzie jedynie sprostowaniem nazwy adresata decyzji; 2) naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady prawdy obiektywnej i wynikające z tego nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na okolicznościach nie mających znaczenia w ocenie dopuszczalności zmiany decyzji administracyjnej takich, jak wpis do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości; 3) naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do przejścia jakichkolwiek praw rzeczowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości pomiędzy Związkiem [...] a spółką Biuro Turystyki [...]sp. z o.o. w dniu utworzenia spółki; 4) naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wynikające z błędnego stwierdzenia, że zmiana decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w U.D. z dnia [...] lutego 1988 r. prowadziłaby do zmiany adresata decyzji; 5) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że stroną postępowania o wydanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w U.D. z dnia [...] lutego 1988 r. był nieistniejący ówcześnie podmiot Biuro Podróży i Turystyki [...] nie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium potrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd może uwzględnić skargę gdy dopatrzy się naruszenia prawa procesowego i materialnego w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania. Decyzją z dnia [...] lutego 1988 r. Naczelnik Miasta i Gminy w U.D. przekazał w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Biura Podróży i Turystyki [...] w K. nieruchomość położoną w T.O. będąca własnością Skarbu Państwa oznaczoną nr ew. 305 o powierzchni 1,67 km. Decyzja ta stała się ostateczna. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r., Nr Rep. [...] Związek [...] założył spółkę z o.o. o nazwie Biuro Turystyki [...], do którego wniósł między innymi własność budynków położonych na działce nr 305 w T.O. oraz prawo własności gruntu. Akt notarialny przekazany został do właściwego sądu z wnioskiem o wpis w dziale III Księgi wieczystej prawa użytkowania na rzecz Biura Turystyki [...]. Zgodnie z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece a w szczególności art. 3 "domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W dniu [...] kwietnia 2016 r. wpłynął wniosek Związku [...] i Biura Podróży i Turystyki [...] o zmianę ostatecznej decyzji naczelnika Miasta i Gminy w U.D. z dnia [...] lutego 1988 r. na podstawie art. 155 K.p.a. poprzez wpisanie w miejsce Biura Podróży i Turystyki [...] "Związek [...]". Dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a. uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji; 2) z tej decyzji strona nabyła prawo 3) jest zgoda na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji; 4) nie uległ zmianie stan prawny; 5) za zmianą lub uchyleniem musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Spośród wskazanych przesłanek istotne znaczenie ma to, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie uległ stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I GSK 792/11, zgodnie z którym przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie także zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 K.p.a. nakazującą z urzędu uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko wówczas jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa. Obie z tych zasad nie mogą naruszać podstawowej zasady działania wszystkich organów administracji – zasady praworządności. Oznacza to, że nie można dokonywać takiej wykładni art. 155 K.p.a. aby umożliwić organom administracji wydawanie decyzji naruszających obowiązujące prawo. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 569/11, zgodnie z którym "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". Konsekwentnie w trybie art. 155 K.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w trybie tego przepisu może być dokonana pomiędzy tymi samymi stronami w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej". Kolejnym argumentem, który należy podnieść, a mianowicie iż wydanie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. skutkuje tym, że będą to decyzje konstytutywne wywołujące skutki ex tunc, a nie ex nunc (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 430/11). Oznacza to, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie wywołałaby skutków od 1988 roku, jak wnioskują skarżący lecz dopiero od daty ostateczności decyzji wydanej w trybie art. 155 K.p.a. Wobec tego żądanie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. z wykreśleniem "wszędzie Biura Turystycznego [...] a wpisanie Związku [...]" mają charakter wniosku o sprostowanie decyzji z roku 1988. Rozważenia wymaga również to, iż podnoszone przez skarżących okoliczności, a mianowicie że w tym czasie, tj. 1988 roku "[...]" nie mógł być stroną umowy, ponieważ osobowość prawną uzyskał w 1992 r. mogłyby uzasadniać złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności umowy z 1988 r. Sąd nie podziela zarzutów skargi. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Sąd skargę oddalił.