II SA/Rz 636/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 636/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku T.W. z [...] kwietnia 2020 r., przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy w kwocie 572 zł z przeznaczeniem na zakup leków (wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]). W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest w wieku emerytalnym, jest przewlekle chory. Otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1964,38 zł, z którego potrącane są alimenty w łącznej kwocie 972,50 zł. Do dyspozycji wnioskodawcy pozostaje kwota 749,72, a zatem przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – dalej: "u.p.s."), które aktualnie wynosi 701 zł. Jednakże w ocenie organu z uwagi na trudną sytuację materialno-bytową oraz zdrowotną zasadnym jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego. T.W. wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, że przyznana kwota świadczenia jest zbyt niska i nie pokrywa wydatków w kwocie 800 zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "K.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ocenił przyznanie specjalnego zasiłku celowego w kwocie 572 zł za prawidłowe. Wskazał, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że jego przyznanie nie jest obowiązkiem organu administracji. Ustalając wysokość udzielonej pomocy organ kieruje się zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i 4 u.p.s. polegającymi na dostosowywaniu rodzaju, formy i wysokości świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również z uwzględnieniem potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji rodzinno-materialnej oraz zdrowotnej odwołującego, na podstawie informacji z ZUS-u oraz organów komorniczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, T.W. zarzucił, że specjalny zasiłek celowy został przyznany w zaniżonej kwocie 572 zł, tj. 45% w stosunku do recept wystawionych w marcu 2020 r. opiewających na kwotę 1 300 zł. Zauważył także, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Jako osoba z grupy wysokiego ryzyka, szczególnie w dobie pandemii znalazł się w wyjątkowej sytuacji uzasadniającej przyznanie świadczenia za zakup leków w pełnej wysokości. Zarzucił organowi I instancji opieszałość w prowadzeniu postępowania i nieprawidłowe wskazanie wysokości pobieranej przez niego emerytury. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Co do zasady kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniają jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, że T.W. zwrócił się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków. W związku z ustaleniem, że wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. z powodu jego przekroczenia, organy rozpatrzyły zgłoszony wniosek przez pryzmat przesłanek określonych w art. 41 tej ustawy. Stosownie do art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wskazane świadczenie przyznawane jest w wyjątkowych okolicznościach i wymaga od organu pomocy społecznej rozważenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach przypadku szczególnie uzasadnionego. Wprawdzie w ustawie brak jest definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak należy przez nie rozumieć nadzwyczajną i wyjątkową sytuację życiową, dotkliwą w skutkach i głęboko ingerującą w plany życiowe, wynikającą ze zdarzeń niecodziennych. Świadczenie to stanowić powinno szczególną i doraźną pomoc ukierunkowaną na konkretny cel bytowy, podobnie jak w przypadku określonym w art. 39 cyt. ustawy. Wskazać również należy, że przyznawane jest ono w ramach instytucji uznania administracyjnego. Uprawnia to więc organ pomocy społecznej do wyboru jednego z kilku możliwych rozstrzygnięć danej sprawy, choć wymaga należytego i przekonywającego umotywowania uwzględniającego wskazówki określające zasady udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w szczególności wynikające z art. 2 i 3 u.p.s. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że dochód miesięczny skarżącego został wyliczony prawidłowo i przekracza określone w art. 8 u.p.s. kryterium dochodowe, jednakże kwestia ta nie miała w rozpoznawanym przypadku decydującego znaczenia, bowiem zasiłek celowy został przyznany w oparciu o art. 41 u.p.s., przewidujący możliwość przyznania zasiłku w przypadku uzyskania dochodów przekraczających kryterium dochodowe. Skarżący kwestionuje wysokość przyznanego świadczenia w kwocie 572 zł, przedkładając e-recepty i faktury na zakupione leki w kwocie 716,56 zł, wskazuje też, że w marcu 2020 r. recepty opiewały na leki o wartości 1 300 zł. W odniesieniu do wysokości przyznanej pomocy SKO podało, że kierowało się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek konkretnych rozważań co do wysokości przyznanego zasiłku. Mianowicie z jakich powodów i dlaczego akurat kwota 572 zł jest wystarczająca na zakup leków i to pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że poniesione przez niego wydatki na leki (udokumentowane przedłożonymi fakturami) przekraczają tę kwotę. Sąd zauważa, że w notatce urzędowej z dnia [...] stycznia 2021 r., zawierającej relację z rozmowy telefonicznej ze skarżącym przeprowadzonej przez pracownika organu I instancji, pracownik ten poinformował "że pomoc finansowa zostanie przyznana do końca terminu realizacji recepty, tj. do marca 2021 r. w łącznej kwocie 572 zł". W tym zakresie brak jednak rozważań w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Uniemożliwia to Sądowi ocenę, jakimi okolicznościami kierowało się Kolegium przyjmując trafność decyzji organu I instancji zwłaszcza, że wskazana przez skarżącego kwota za leki jest wyższa niż przyznany mu zasiłek, a okoliczność tę eksponował w swoim odwołaniu. Jest to o tyle istotne, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany w maksymalnej wysokości, nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), a zatem w wyższej kwocie niż 572 zł. Podkreślić należy, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) jest związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I i II instancji postępowaniu administracyjnym jak i przedłożone przez stronę. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. IV SA 501/99; wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., sygn. IV SA 1654/97; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00 – dostępne w CBOIS). Decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może pozostać w obrocie prawnym. Sąd administracyjny nie może zastępować organu, a jego rolą jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17), nie zaś poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji uzasadnienia decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tej decyzji jako naruszającej dyspozycję art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w rozpoznawanej sprawie Kolegium akceptując wysokość przyznanego świadczenia powołało się na ogólne zasady wyrażone w art. 2 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. W ocenie Sądu argumentacja ta jest zbyt lakoniczna i niewystarczająca. W przypadku decyzji uznaniowych szczególne znaczenie ma wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji. Rozważenie interesów, tj. słusznego interesu strony i interesu publicznego, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Niewątpliwie decyzja, w której organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów odwołania, nosi cechy dowolności, może też świadczyć o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także naruszył art. 107 § 3 k.p.a., zaniechał bowiem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu swej decyzji nie dokonał wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy i nie wyjaśnił z jakich powodów przyznany został zasiłek w konkretnej kwocie 572 zł. Samo odwołanie się do przepisów ustawy o pomocy społecznej nie świadczy o prawidłowym wyjaśnieniu powodów przyznania skarżącemu świadczenia, w sytuacji, gdy kwota przyznanego zasiłku jest niższa niż wynikająca z przedłożonych przez skarżącego faktur za zakupione leki. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego organ uwzględni zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, odnosząc się zwłaszcza do wyjaśnienia kwestii wysokości przyznanego specjalnego zasiłku celowego. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.