II SA/Rz 641/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr/ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na zarządzenie pokontrolne konserwatorskie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. nr IRN-II.5180.41.2022.MF w przedmiocie zaleceń pokontrolnych - skargę oddala - II SA/Rz 641/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jest akt Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: PWKZ) z 29 grudnia 2022 r. nr IRN-II.5180.41.2022.MF (zmieniony 28 lutego 2023 r.) dotyczący zaleceń pokontrolnych konserwatorskich. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w toku przeprowadzonej 17 grudnia 2019 r. kontroli konserwatorskiej w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dotyczącej terenu dawnego klasztoru [...] w nieistniejącej miejscowości [...], ob. [...], gm. [...], pow. [...] wpisanego do rejestru zabytków województwa [....] pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 2 sierpnia 1993 r. nr PSOZ-IV-4040/21/93, PWKZ stwierdził, że ruiny dawnego zespołu klasztornego znajdują się w niezadawalającym stanie zachowania pod względem konserwatorskim. W skład ruin wchodzi kamienny mur ogrodzeniowy z dwiema bramami od północy i wschodu (częściowo zachowana), relikty kamiennych podpiwniczonych izby i cel klasztornych, drewnianej cerkwi, cmentarza przycerkiewnego, wielonarodowościowy cmentarz z okresu I wojny światowej i zbiorowa mogiła członków UPA. Stwierdzono zniszczenia, ubytki, zawilgocenia, brak zabezpieczeń. Stwierdzono ponadto, że poszczególne części kontrolowanego obiektu są porośnięte trawą, pokryte warstwą ziemi, nawarstwieniami biologicznymi i atmosferycznymi. W trakcie przeprowadzonej kontroli przeprowadzająca ją komisja zawnioskowała, iż zalecenia dotyczące wykonania nasadzeń zastępczych, należy anulować. W związku z powyższym, mając na uwadze ogólny stan zachowania ruin i wyróżniające walory zabytkowe, krajobrazowe i dokumentalne, zaskarżonym aktem, działając na podstawie art. 38 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., poz. 2067 ze zm., dalej: u.o.z.), PWKZ zalecił: 1. przeprowadzenie stosownych kompleksowych badań konserwatorskich, architektonicznych, archeologicznych, a także badań georadarem w celu pełnego rozpoznania obiektu, określenia jego stanu technicznego i potrzeb konserwatorskich, niezbędnych do przeprowadzenia prac, ich kolejności a także możliwych do zastosowania rozwiązań. Wyniki badań, powinny zawierać m.in. rozpoznanie historii obiektu, zastosowanych do jego budowy materiałów, technik i technologii, a także rozwarstwienie chronologiczne zespołu, w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r. 2. Opracowanie dokumentacji projektowej, mającej na celu zabezpieczenie i utrwalenie przedmiotowego obiektu, zahamowanie procesów degradacji jego autentycznej tkanki i dewaluacji jego walorów zabytkowych. Przedmiotowa dokumentacja projektowa, powinna zostać opracowana na podstawie wyników ww. badań i powinna zawierać m.in.: dokładną inwentaryzację, szczegółowy opis stanu zachowania, wskazanie przewidzianych do zastosowania rozwiązań w formie opisowej i rysunkowej, określenie przewidzianych do podejmowania czynności, a także metod, technik, sposobu prowadzenia prac, materiałów, kolorystyki w terminie do 31 grudnia 2024 r. Zakres ewentualnych prac, powinien obejmować przede wszystkim: konserwację techniczną zachowanych ruin: fragmentów muru klasztornego wraz z furtą, piwnic, reliktów budynku gospodarczego i cel klasztornych, studni, która powinna mieć na celu utrzymanie autentycznej tkanki obiektu oraz jego historycznie ukształtowanej formy (prace powinny mieć charakter jak najbardziej zachowawczy, dopuszczalna jest anastyloza, szczególną uwagę, należy zwrócić na zabezpieczenie koron zachowanych reliktów); prace konserwatorskie przy cmentarzu z I wojny światowej oraz usytuowanym przed nim pomnikiem nagrobkiem; uporządkowanie i uczytelnienie całości założenia. 3. Przeprowadzenie ww. prac uwzględniających działania niezbędne z uwagi na ochronę przedmiotowego zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, w terminie do 31 grudnia 2025 r. Organ pouczył o konieczności uzyskania, zgodnie z art. 36 u.o.z., stosownego pozwolenia administracji konserwatorskiej w formie decyzji administracyjnej na prowadzenie badań i prac przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków. Skarżący w skardze do WSA w Rzeszowie zaskarżył zalecenia pokontrolne konserwatorskie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : - naruszenie art. 38 i art. 40 ust. 1 u.o.z., które mogło mieć wpływ na istotę sprawy poprzez nałożenie obowiązków na skarżącego określonych w pkt 1-3 zaleceń bez ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy tj. przeprowadzenie kontroli w sposób niepełny, budzący wątpliwości co do prawidłowości ustaleń i racjonalności podejmowanych działań, w tym zasadności narzuconych na skarżącego obowiązków i określonych terminów, - art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to zaniechanie skutkowało, błędnymi, wadliwymi i dowolnymi ustaleniami faktycznymi, - art. 6, 11, 80 kpa i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny bez wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie na jakiej podstawie organ przyjmuje tak szeroki zakres nałożonych obowiązków oraz daty wykonania poszczególnych obowiązków przez skarżącego i dlaczego w tym zakresie dokonuje ustaleń faktycznych wyłącznie hipotetycznie, bez uwzględnienia realnych możliwości ich wykonania, - art. 7 w zw. z art. 8 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes skarżącego. W oparciu o podnoszone zarzuty wniósł o uchylenie zaleceń pokontrolnych w całości, rozpoznanie niniejszej sprawy również pod nieobecność skarżącego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego wg norm przepisanych. Zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 uoz stanowią formę podjętego przez organ administracji działania w trybie pozaprocesowym, co w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że omawiane zalecenia pokontrolne należy zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego żądania konserwatora wybiegają istotnie poza zakres kompetencyjny określony w art. 40 u.o.z. Organ chce wykonać kosztem i staraniem skarżącego dodatkowe badania, które mają się wiązać ze stanem technicznym zabytku, który w ciągu ostatnich 35 lat się nie zmienił, tj. nie uległ pogorszeniu i nie stanowi zagrożenia dla obywateli. Organ konserwatorski nie dysponuje żadnymi materiałami, dowodami na zły stan techniczny zabytku i jednocześnie uznaje konieczność ich sporządzenia (opracowania). Tymczasem dopiero kompletny materiał dowodowy, zgromadzony (lub opracowany) przez organ konserwatorski we własnym zakresie, w tym przez odpowiednich specjalistów, biegłych, pozwoli na ponowne rozważenie, czy i jakie działania należy podjąć w sprawie przedmiotowego zabytku oraz w jakiej formie to powinno mieć miejsce. Błędne, niepełne ustalenia faktyczne, na podstawie których nieprawidłowo zastosowane zostały przepisy art. 38 i art. 40 ust. 1 u.o.z. nie mogą stanowić podstawy nałożenia na skarżącego obowiązków określonych w zaskarżonych zaleceniach pokontrolnych. Organ administracji publicznej zbyt szeroko już na etapie początkowym wydał zalecenia aż w trzech punktach. Skarżący w zastrzeżeniach z 16 stycznia 2023 r. proponował na obecnym etapie pozostawienie badań georadarem, których przeprowadzenie na terenie całego obiektu i tak nie będzie możliwe z powodu np. rosnących drzew, ograniczeń związanych z istnieniem cmentarza wojennego, mogiły UPA, gdyż dojdzie do wskazania anomalii, których nie będzie można zweryfikować i z całą pewnością zaburzą wyniki badań. Obowiązki powinny być nakładane stopniowo, gdyż dopiero przeprowadzenie badań georadarem może skutkować koniecznością zlecenia badań np. archeologicznych. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę opinii innych organów, m.in. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie ochrony środowiska, w tym celowości prowadzenia określonych prac, gdyż biorąc pod uwagę chociażby hibernację nietoperzy w piwnicach omawianego obiektu, może zostać wydane terminowe ograniczenie co do przeprowadzenia badań. Ponadto zlecenie prac projektowych już na obecnym etapie (pkt 2 zaleceń pokontrolnych konserwatorskich), jak też ich wykonania (pkt 3) bez posiadania jakichkolwiek wyników badań georadarem czy archeologicznych, jest zdaniem skarżącego niecelowe, gdyż dopiero zakończenie etapu I dotyczącego badań pozwoli odpowiedzieć na pytanie i dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy tj. czy poszczególne elementy wchodzące w skład zabytku należy zabezpieczać czy odbudowywać. Zarówno wiek zabytku, jak też jego stan techniczny, który od przeszło ponad 30 lat nie uległ zmianie nie wymaga podjęcia wszystkich czynności w tak krótkim okresie i nie przyniesie szkody obiektowi. Organ określając terminy wykonania obowiązków w ogóle nie wziął pod uwagę terminów załatwienia spraw, uzyskania niezbędnych zgód, w szczególności RDOŚ czy społeczeństwa ukraińskiego, na dokonywanie jakichkolwiek zmian na tych terenach, czy też wykonania prac projektowych, w tym konieczności przeprowadzenia przetargów na wykonawców usług projektowych czy prac remontowych/budowlanych. W odpowiedzi na skargę PWKZ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.). Zalecenia pokontrolne są aktami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie są zalecenia pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28 grudnia 2022 r. dotyczące przestrzegania i stosowania przepisów ochrony zabytków i opieki nad zabytkami względem terenu dawnego klasztoru [...] w nieistniejącej miejscowości [...], obr. [...], gm. [...], pow. [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 2 sierpnia 1993 r. nr PSOZ-IV-4040/21/93. W trakcie kontroli stwierdzono zniszczenia, ubytki, zawilgocenia i brak zabezpieczeń ruin dawnego zespołu klasztornego, które są porośnięte trawą, pokryte warstwą ziemi, nawarstwieniami biologicznymi i atmosferycznymi, przez co znajdują się w niezadawalającym stanie zachowania pod względem konserwatorskim. W konsekwencji, w ramach zaleceń pokontrolnych PWKZ zalecił Nadleśnictwu na terenie którego znajduje się zespół ruin dawnego klasztoru do - przeprowadzenia kompleksowych badań konserwatorskich, architektonicznych, archeologicznych, a także badań georadarem w terminie do 31 sierpnia 2024 r., - opracowanie dokumentacji projektowej mającej na celu zabezpieczenie i utrwalenie przedmiotowego obiektu oraz zahamowanie procesów degradacji w terminie do 31 grudnia 2024 r., - przeprowadzenie ww. prac uwzględniających działania niezbędne z uwagi na ochronę przedmiotowego zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem w terminie do 31 grudnia 2025 r. /skierowanym przez PWKZ do Nadleśnictwa [...] pismem z 28 lutego 2023 r. dokonano zmian zaleceń pokontrolnych w zakresie wskazanych wyżej terminów, zmieniając je odpowiednio na 31 sierpnia 2025 r., 31 grudnia 2025 r. i 31 grudnia 2026 r./. W myśl art. 38 ust. 1 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Zgodnie natomiast ze stanowiącym materialnoprawną podstawą wydania zaleceń pokontrolnych art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Skoro postępowanie w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z. nakierowane jest na ochronę obiektu przed jego zniszczeniem i utratą walorów zabytkowych, a wg art. 5 u.o.z., opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie - niezależnie od stanu jego prawnej ochrony konserwatorskiej lub ujęcia (czy też nie) we właściwej ewidencji zabytków, jako niezasadne należało ocenić sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 38 i art. 40 ust. 1 u.o.z., w szczególności, że sformułowane w zarządzeniu pokontrolnym zalecenia istotnie wybiegają poza wynikający z tych regulacji zakres kompetencyjny PWKZ. Sąd nie aprobuje – jako zbyt daleko idących - twierdzeń Nadleśnictwa, że organ chce wykonać jego kosztem i staraniem dodatkowe badania konserwatorskie wiążące się ze stanem technicznym zabytku, który w ciągu ostatnich 35 lat się nie zmienił. Niewątpliwie nakazane w zaleceniach pokontrolnych prace potencjalnie stanowią obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże wobec ciążących na nim z mocy prawa obowiązków (art. 5 u.o.z.), argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej obiektu, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/16). Zgodnie z ogólną zasadą, przewidzianą w u.o.z., obowiązek finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach obciąża podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót, udzielane przez organy państwowe (ministra właściwego ds. kultury oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków), jak i organy stanowiące gmin i powiatów. Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w ramach którego PWKZ dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia, dostosowując do zakresu nałożonych obowiązków terminy wykonania poszczególnych rodzajów prac. Wobec powyższego, przy braku przyczyn skutkujących wadliwością zaskarżonego aktu podlegających uwzględnieniu z urzędu, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.