II SA/Rz 642/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- II SA/Rz 642/06 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 roku [...] które po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2006 roku znak: [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla Gminy Miasto [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Połączenie ulicy R. z ulicą O. wraz z infrastrukturą na działkach nr: 283/4, 283/6,283/7,285/4,285/5,285/6,287/3, 287/4,287/6,287/7,294,280/44,280/9299/1 w Obr. [...] położonych w R. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 §1 pkt.1 k.p.a w zw. z art. 4 ust.2 pkt.1, art.50 ust.1,art. 51ust.1 pkt.2 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U. nr 80 poz.717 ze zm.) W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w myśl art. 4 ust.2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego lokalizowana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w rozpatrywanej sprawie zaistniała taka okoliczność . Decyzja Prezydenta Miasta ustaliła warunki dla wymienionej wyżej lokalizacji celu publicznego, ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a linie rozgraniczające teren przyszłej inwestycji oznaczono na załączniku graficznym do decyzji. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta wniosła, J. P., właścicielka działki nr 294. Zarzuciła, że Prezydent Miasta wydał decyzję z naruszeniem prawa własności odwołującej, które gwarantuje jej konstytucja. Nadto – wcześniej nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu części nieruchomości odwołującej, która jej zdaniem, jest konieczna do wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Odwołująca nie wyraża zgody na lokalizację inwestycji , bowiem nie jest ona niezbędna dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Odwołująca podniosła, że z charakteru inwestycji nie wynika, by inwestor spełnił przesłanki dla ustalenia inwestycji celu publicznego. Naruszona została także ustawa o ochronie środowiska, bo inwestor nie posiada w tej materii koniecznych zezwoleń. Dalej odwołująca zarzuciła, że zgodnie z przepisem art. 61 ust.1 pkt.4 ustawy, decyzja o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana wyłącznie do terenu który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Ustawę opracowano mając na uwadze stworzenie podstaw prawnych dla usprawnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego ustalono w studium lub w przepisach odrębnych, obowiązek sporządzenia planu miejscowego , postępowanie administracyjne w sprawie o warunki zabudowy zawiesza się obligatoryjnie do czasu uchwalenia planu. Dopuszczalność określonych sposobów użytkowania terenów wynika z ustawy. Zgodnie z nią – określenie przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania, warunków zabudowy terenu, a także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego nie ma w omawianej sprawie. W decyzji opisanej na wstępie, organ odwoławczy odpowiedział na wszystkie zarzuty odwołania. Chybiony jest zarzut, że naruszone zostały przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska . W świetle obowiązujących przepisów /przepisy art. 46 – 57 prawa ochrony środowiska zostały zmienione z dniem 28 lipca 2005 roku , Dz. U. Nr 113 poz. 954/ postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest postępowaniem odrębnym od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i kończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia/art. 46 ust.1 w nowym brzmieniu./. Decyzja ta jest brana pod uwagę w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Przepisy przejściowe z 18 maja 2005 roku zawierają przepis art. 19 ust.1o brzmieniu : " Do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu". Za podmiot uprawniony należy uznać wnioskodawcę. Kontynuacja postępowania wszczętego na wniosek Gminy Miasto możliwa była w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o którym mowa w art. 19 ust.1. Skutkiem braku takiego wniosku jest to, że zostanie przeprowadzone odrębne postępowanie w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Chybiony jest też zarzut, że nie została wydana przed decyzją o lokalizacji celu publicznego decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości własności J. P. Do zastosowania przepisu art. 124 ust.1 konieczne jest istnienie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Kolegium dodało, że w sprawie chodzi o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia zakładania i przeprowadzania odpowiednich ciągów i urządzeń, a nie w celu urządzenia dróg. Nadto – inwestor domagając się ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego , podobnie, jak i warunków zabudowy, nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości , na której planuje rozmieszczenie inwestycji . Wymóg posiadania tytułu prawnego inwestor musi zrealizować na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z kwestionowaniem przez odwołującą ,czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, organ wskazał, że celem publicznym w świetle art. 6 pkt.1 ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowa i utrzymywanie tych dróg. Planowana inwestycja została zatem prawidłowo zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Nadto – akta sprawy zawierają postanowienie Wojewody z [...] pażdziernika 2005 roku w sprawie pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Prezydenta Miasta dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Jest ono ostateczne, wobec czego Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, jakoby decyzja naruszała prawo własności nieruchomości. Odnośnie zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu , który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, organ stwierdził, że przepis art. 64 ustawy ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy . Postępowanie w sprawie dotyczy inwestycji celu publicznego ,do których stosuje się przepisy art. 50 – 59 oraz art. 65. Nie ma też zastosowania w sprawie przepis art. 61 st.1 pkt.5 ustawy. Nie godząc się z powyższą decyzją, J. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając : -naruszenie przepisów k.p.a. w zakresie zasad ogólnych -naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , w szczególności art. 51 ust.1 pkt.2 i art. 54 -naruszenie przepisu art. 124 ust.1ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - przez bezpodstawne przyjęcie iż mimo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się nieważny, to ważność zachował załącznik graficzny wskazujący przebieg zamierzonej inwestycji ,brak decyzji w zakresie oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko , bezpodstawne przyjęcie , iż zamierzona inwestycja ma charakter celu publicznego , a także i to, że przedmiotowa decyzja wydana została w sytuacji, gdy nie nastąpiło przeniesienie tytułu własności działki nr 294. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli jest decyzja nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla Gminy Miasto dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Połączenie ulicy R. z ulicą O. wraz z infrastrukturą, m.in. na działce nr 294w obr. [...] w R., Definicję celu publicznego zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 46 poz. 543 z 2000 r. ze zm./, która w przepisie art. 6 pkt.1 stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego.... . Drogą w rozumieniu art. 4 pkt.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz. U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838/ jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami , stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w ruchu drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt.3 – ulica oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe definicje należy stwierdzić, że planowana inwestycja , polegająca na połączeniu dwóch ulic, wraz z infrastrukturą, jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80 poz.717 z 2003/ zwana dalej u.z.p., inwestycja celu publicznego oznacza działania o znaczeniu lokalnym/ gminnym/ , ponadlokalnym / powiatowym, wojewódzkim i krajowym/ , stanowiące realizację celów , o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 4 ust.1 u.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu , rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku / ust.2/ braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym : 1/ lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2/ sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Bezspornym w sprawie jest fakt, że na terenie , którego dotyczy przedmiotowa inwestycja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że ,zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 4 ust.2 pkt.1 u.z.p. , planowana inwestycja celu publicznego lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie wprowadzonym przepisami art. 50 - 59 u.z.p. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt. 2 u.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym –wójt, burmistrz albo prezydent miasta, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja organu I instancji wydana została przez Prezydenta Miasta. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza jej prawo własności. Inwestor składający wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji celu publicznego nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości . Taki wymóg stawiany jest przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 56 u.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie jest zgodne z odrębnymi przepisami. Przytoczony w skardze przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003roku / Dz. U. Nr 141poz. 1492 z 2004 r./ stanowi, że "starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej , może w drodze decyzji , ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie, przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów lub urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". W ocenie sądu przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie zakończone zaskarżoną decyzją miało na celu ustalenie, czy w przyszłości na przedmiotowym terenie możliwe jest zlokalizowanie wymienionej we wniosku inwestycji. Chcąc realizować przedsięwzięcie , wnioskodawca będzie musiał spełnić wymagania stawiane przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, w tym, będzie musiał wykazać się prawem do dysponowania gruntem, którego dotyczy inwestycja. Takie prawo nabyć można, zależnie od woli stron, w drodze umów cywilnoprawnych lub decyzji administracyjnych . Sąd nie podzielna zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja narusza przepisy k.p.a. w zakresie zasad ogólnych. Skarżąca nie wskazała, które zasady zostały złamane. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada standardom stawianym przez k.p.a. Skarżąca brała udział w postępowaniu, informowana była o czynnościach w sprawie i miała możliwość wypowiadania się, z czego korzystała. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera obszerną odpowiedź na wszystkie zarzuty stawiane przez J. P. wraz ze wskazaniem przyczyn ich nie uwzględnienia. Sąd zauważa, że część zarzutów dotyczy naruszenia przepisów art. 61 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w ogóle nie mają zastosowania rozpatrywanej sprawie, bowiem dotyczą wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy postępowanie toczy się w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.