II SA/Rz 646/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót przy przebudowie drogi leśnej. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z [...] lipca 2015 r. Fundacja [...] (dalej: Fundacja) zwróciła się o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez Nadleśnictwo [...] w ramach przedsięwzięcia p.n. "Przebudowa drogi leśnej nr [....] w Leśnictwie [...]" bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie zwrócono się o dopuszczenie ww. Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Fundacji w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej nr [...] w m-ci D., gm. [...], przez Nadleśnictwo [...]. Wskutek złożonego zażalenia postanowienie to, na mocy postanowienia WINB z [...] stycznia 2016 r. nr [...] zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. oraz art. 123 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez Nadleśnictwo [...] przy przebudowie drogi leśnej nr D1/03/01 w miejscowości D. gmina [...]. Organ stwierdził brak naruszenia, przy realizacji ww. inwestycji, przepisów prawa. Odnosząc się zaś do kwestii dopuszczenia Fundacji do udziału w sprawie wyjaśnił, że mogłoby to nastąpić tylko po wszczęciu postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożyła Fundacja wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W jej ocenie organ podjął wadliwe rozstrzygnięcie, gdyż w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy Fundacja była uprawniona do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania przez pryzmat jej celów statutowych, a nie podejmować merytoryczne rozstrzygnięcie procesowe bez wyjaśnienia tej kwestii. Zarzuciła, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełnia wymagań określonych w art. 107 i art. 126 K.p.a., ponieważ nie odniesiono się w nim do twierdzeń Fundacji, w tym, że wykonany zakres robót nie stanowił przebudowy istniejącej drogi, lecz wykonanie nowego obiektu budowlanego. Nie zbadano, czy przed podjęciem robót na danym terenie w ogóle istniał jakikolwiek obiekt, który mógł zostać przebudowany. Roboty miały bowiem dotyczyć drogi leśnej, która była drogą gruntową, nieutwardzoną, nieurządzoną, a zatem nie stanowiła obiektu budowlanego. Nieistniejący obiekt budowlany nie mógł więc zostać przebudowany, lecz co najwyżej zbudowany. WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez Nadleśnictwo [...] w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa drogi leśnej nr [...] w leśnictwie M." bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie złożyła Fundacja. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II SA/Rz 915/16 Sąd skargę oddalił. Wskutek złożonej skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1419/17 uchylił wyrok WSA z 22 lutego 2017 r. oraz postanowienie WINB z dnia 9 maja 2016 r. NSA wskazał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji są odmienne mimo, że rozstrzygnięcie w każdej instancji zapadło takie samo. Organ I instancji rozpatrzył sprawę "merytorycznie", organ odwoławczy przyjął natomiast skrajnie odmienny punkt widzenia i rozpatrzył sprawę "procesowo" uznając, że żądanie Fundacji nie spełnia przesłanki jaką jest uzasadnienie jej celami statutowymi. Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organu odwoławczego i przychylił się do koncepcji organu stopnia powiatowego, przeprowadzając w tym względzie rozważania. Wskazano także, że sąd I instancji aprobując jednocześnie stanowisko organu wojewódzkiego, w zakresie ogólnego wyniku, tj. odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, zbieżnego z rozstrzygnięciem organu I instancji, w sposób nieuprawniony pominął istotną okoliczność. Zaaprobował sytuację, a wręcz przyczynił się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., tj. pominął niejako II instancję postępowania administracyjnego, samemu wchodząc w jej rolę. NSA wskazał również, że, "brak uwzględnienia skargi przez Sąd wojewódzki, spowodował, że sprawa nie została dwukrotnie rozstrzygnięta pod kątem merytorycznym, ponieważ organ II instancji nie wypowiedział się w kwestii tego, czy żądanie wszczęcia postępowania było zasadne, a jeśli nie dlaczego. Działanie Sądu I instancji doprowadziło w sumie do pogorszenia sytuacji strony skarżącej." WINB ponownie rozpatrując sprawę, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, powołując się na art. 31 K.p.a. wyjaśnił, że analiza statutu Fundacji pozwalała przyjąć, że kontrolowana sprawa administracyjna mieści się w zakresie celów statutowych tej organizacji. Sprawa związana jest z ochroną przyrody i środowiska, a zatem Fundacja mogła skutecznie zainicjować postępowanie. Realizacja inwestycji budowlanej, jaką jest przebudowa drogi może bowiem oddziaływać na środowisko. Organ podał także, że Fundacja jako organizacja społeczna domagając się wszczęcia postępowania z urzędu, nie działała również w granicach własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego, lecz w sprawie innej osoby. Odnosząc się zaś do meritum sprawy organ podał, że w toku prowadzonych przez PINB czynności kontrolnych ustalono, że Nadleśnictwo [...] wykonało przebudowę ww. drogi na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]. Wykonawca robót budowlanych, przedłużył przedmiotową drogę o 9,50 m i 5,0 m szerokości z uwagi na pozostały materiał budowlany, korona drogi była poszerzona w kilku miejscach o kilkadziesiąt centymetrów. Ze względu na niezakończone roboty budowlane organ nakazał inwestorowi poinformowanie o ich zakończeniu i wyeliminowaniu stwierdzonych niezgodności. W dniu [...] września 2015 r. Nadleśnictwo [...] poinformowało organ powiatowy o zakończeniu ww. inwestycji oraz o zlikwidowaniu odcinka 9,5 m drogi i doprowadzeniu korony drogi do projektowanej szerokości, co zostało potwierdzone przez organ I instancji podczas kontroli w dniu [...] września 2015 r. W tych okolicznościach wobec stwierdzenia braku naruszenia prawa, zasadnie zdaniem organu odwoławczego, PINB uznał brak podstaw do ingerencji w sprawę, a tym samym brak podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego. WINB zauważył, że prowadzenie czynności kontrolnych nie jest prowadzeniem postępowania w rozumieniu K.p.a. Dopiero gdy wyniki czynności kontrolnych dają podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania organ nadzoru budowlanego prowadzi je z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania w związku z żądaniem organizacji społecznej świadczy o tym, że kontrolowane roboty budowlane wykonane zostały legalnie i zgodnie z przepisami prawa. WINB wskazał, że zgodnie z zaleceniami NSA, przeanalizował słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się zaś do zarzutu Fundacji o niewyjaśnieniu powodów dla których organ uznał, że nie doszło do samowoli podał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia, a zatem nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Natomiast odnośnie zarzutu niewskazania dlaczego zachodzi przypadek "przebudowy" a nie "budowy" (jak podnosi Fundacja) organ wyjaśnił, że podczas czynności kontrolnych organ powiatowy ustalił, że przed wykonanymi robotami budowlanymi droga była już częściowo utwardzona. Potwierdza to opis techniczny dołączony do zgłoszenia inwestycji. Reasumując WINB podał, że skoro organ odmawia wszczęcia postępowania w danej sprawie, oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie nie będzie się toczyło. Instytucja dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, lecz wtedy, gdy postępowanie jest w toku (przed I lub II instancją). Skargę na to postanowienie wniosła Fundacja wnioskując o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organ, że w interesie społecznym nie jest prowadzenie postępowania. Dopiero rzetelne prowadzenie czynności kontrolnych, uwzględnienie wszystkich dowodów przedłożonych do sprawy oraz dokładne zapoznanie się ze zgłoszeniem budowlanym i należyte uzasadnienie czy w sprawie zachodzi przypadek "budowy" czy "przebudowy" uzasadniałoby uznanie, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Natomiast taka sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wywiodła, że w interesie społecznym jest wyjaśnienie tej sprawy i rzetelne uzasadnienie czym jest budowa a czym przebudowa oraz czym jest istniejący obiekt budowlany i czy jest nim droga mająca charakter drogi gruntowej. Skarżąca zarzuciła także, że postanowienie organu I instancji wydane zostało w oparciu o wadliwą podstawę prawną, tj. art. 31 § 1, zamiast § 2 K.p.a. Ponadto zakwestionowała stanowisko organu uznając, że skoro inwestycja została zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia to nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Zdaniem Fundacji to, że Nadleśnictwo złożyło zgłoszenie budowlane nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od badania czy inwestycja jest w istocie budową czy przebudową obiektu budowlanego. Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu uznające, że przed wykonanymi robotami budowlanymi droga była już częściowo utwardzona i ma to potwierdzić opis techniczny dołączony do zgłoszenia. Wręcz przeciwnie w zgłoszeniu robót budowlanych jest opis, że droga posiada ślad drogi gruntowej. Nie może być zatem traktowana jako droga gruntowa. Fundacja zarzuciła organowi wadliwe uzasadnienie (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.) naruszające zasadę przekonywania obywateli do podejmowanych rozstrzygnięć. Żaden z organów nie wyjaśnił wyczerpująco dlaczego uważa, że droga leśna, polna, która ma posiadać ślady drogi gruntowej spełnia definicję "istniejącego obiektu budowlanego" oraz, że rozmiar prac wskazuje na przebudowę. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej lub celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej. Przy czym, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sadowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu organu administracji publicznej, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem zostało utrzymane w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. PINB ([...]), którym ostatnio wymieniony organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego Fundacji [...] w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie drogi leśnej nr [...] w miejscowości D., gm. [...], przez Nadleśnictwo [...]. We wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej Fundacja, jako podstawę żądania wszczęcia postępowania pkt 1 i dopuszczenia do udziału w postępowaniu pkt 4 wskazała art. 31 § 2 K.p.a., dołączając do niego statut Fundacji. Wskazać również należy, ze zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]) zapadło po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. (II OSK 1419/17), uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2017 r. (II SA/Rz 915/16) i skarżone wówczas postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. ([...]). Nie jest zatem kwestyjne, że Fundacja mogła wnieść skutecznie skargę, bowiem kontrolowana sprawa administracyjna mieści się w zakresie celów statutowych Fundacji i taką ocenę przyjętą we wcześniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, podziela Sąd tu orzekający. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy orzekając po wspomnianym wyżej wyroku NSA i respektując wyrażone w nim stanowisko tego Sądu – wyciągnął z zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowe wnioski i w konsekwencji, również prawidłowo skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości Sądu, w świetle analizy zebranych w sprawie dowodów, że przebudowa drogi leśnej nr [...] w miejscowości D., gm. [...] przez Nadleśnictwo [...] prowadzona była na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w [...] (pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r.). Natomiast stwierdzone podczas prowadzenia robót budowlanych w istocie niezgodności, tj. przedłużenia przedmiotowej drogi o 9,5m i 5m szerokości oraz poszerzenie korony drogi w kilku miejscach o kilkadziesiąt centymetrów zostały zlikwidowane, co zostało stwierdzone protokołem kontroli z dnia [...] września 2015 r. (k. 7.7.1, 7.2 akt organu I instancji). W takiej sytuacji, wobec jednoznacznego stwierdzenia podczas czynności kontrolnych braku naruszenia prawa przy przebudowie przedmiotowej drogi, odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego – w związku z żądaniem Fundacji – ocenić należy jako prawidłową i zgodną z prawem. Odmowa uwzględnienia żądania organizacji społecznej oznacza więc, że skontrolowane roboty budowlane nie były nielegalne. Tym samym nie zachodziła potrzeba wydania aktu administracyjnego (wymagająca wszczęcia postępowania i jego prowadzenia). Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby postanowienie organu I instancji oparte zostało o wadliwą podstawę prawną, tj. art. 31 § 1 zamiast § 2 K.p.a. Otóż z art. 31 § 1 K.p.a. wynika, że organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. Natomiast § 2 art. 31 K.p.a. stanowi podstawę wydania formalnego postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Ostatnie zdanie powyższego przepisu stanowi o przysługującym zażaleniu na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Prawidłowo zatem treść obu przepisów przywołana została w uzasadnieniu postanowienia, przekazując tym samym informację o uprawnieniu do zaskarżenia postanowienia. Nie też trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. z argumentacją niewyjaśnienia przez organ "czy inwestycja jest w istocie budową czy przebudową obiektu budowlanego". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w sposób jednoznaczny odniósł się do kwestionowanej kwalifikacji robót budowlanych, wskazując dowód potwierdzający prawidłowość stanowiska przyjmującego "przebudowę" przedmiotowej drogi (dołączony do zgłoszenia opis techniczny). Odmienne w tym względzie stanowisko strony skarżącej i zarzuty skargi nie zostały wsparte żadnymi dowodami, w szczególności poddającymi w wątpliwość ustalenia organu, dlatego tez nie podlegały uwzględnieniu i nie mogły odnieść skutku spodziewanego przez stronę. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.