II SA/Rz 649/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 649/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi AM jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt MJ w domu pomocy społecznej. Została ona wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: JM przebywa w Domu Pomocy Społecznej "[...]" dla osób przewlekle psychicznie chorych w [...] od dnia 27.09.2018 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił mu opłatę za pobyt w DPS w wysokości 70% dochodu, tj. w kwocie 56,37 zł za wrzesień 2018 i 451,50 zł miesięcznie od października 2018 r. Następnie Prezydent Miasta [...] prowadził postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dla innych osób zobowiązanych i decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalił AM opłatę za pobyt syna – JM za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] w kwocie 403,63 zł za wrzesień 2018 r., w kwocie 133,95 zł za październik 2018 r. i w kwocie 1 921,31 zł miesięcznie od listopada 2018 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej "[...]" dla osób przewlekle chorych psychicznie w [...] wyniósł w 2018 r. 3 450 zł. Na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. JM ponosi odpłatność za pobyt w wysokości do 70% jego dochodu. Różnica między opłatą ponoszoną przez mieszkańca, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania wyniosła 403,63 zł we wrześniu 2018 r. i 2 998,50 zł od października 2018 r. Organ I instancji podał, że AM, jako ojciec JM, jest zobowiązany art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s." do partycypowania w kosztach utrzymania syna w Domu Pomocy Społecznej. JM jest osobą rozwiedzioną, a jego dzieci, z uwagi na pobieranie edukacji i pozostawania na utrzymaniu matki, nie są zobowiązane do ponoszenia opłat. W toku postępowania ustalono, że AM jest osobą samotnie gospodarującą i oprócz emerytury krajowej pobiera emeryturę zagraniczną. Dochód skarżącego wynosił odpowiednio w sierpniu 2018 r. – 5 951,61 zł, we wrześniu 2018 r. – 2 035,95 zł, a w październiku 2018 r. – 4 024,31 zł. Jest zatem wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ podał, że wobec odmowy zawarcia umowy o ponoszenie opłat za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej, zachodziła konieczność do ustalenia tej opłaty w drodze decyzji. AM wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając rozstrzygnięcie sprawy na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Organ nie wyjaśnił bowiem sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego, mającej wpływ na możliwość partycypowania w kosztach utrzymania syna. Zdaniem odwołującego, wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności po upływie 5 miesięcy od dnia umieszczenia syna w Domu Pomocy Społecznej stanowiło naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.s., zaś sam fakt wydania tej decyzji przy braku zgody na zawarcie umowy – naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Tym bardziej, że w 2013 r. jego syn dobrowolnie zrzekł się udziału w masie spadkowej w kwocie 118 776 zł na rzecz brata, a zatem wyzbył się majątku. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno krąg osób zobowiązanych do ponoszenia spornej odpłatności, jak i wysokość opłat ciążąca na poszczególnych osobach, zostały ustalone prawidłowo. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że zasady współżycia społecznego oraz relacje między odwołującym i jego synem pozostają bez wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy. Obowiązek partycypowania w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny wynika z wiodącej w pomocy społecznej zasady pomocniczości, w myśl której powinności rodziny wyprzedzają obowiązki władz publicznych. Obowiązki krewnych i powinowatych w odniesieniu do mieszkańców domów pomocy społecznej wyraźnie precyzuje art. 61 ust. 1 u.p.s. W odniesieniu do braku zawarcia umowy organ odwoławczy wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17 uznając, że brak jest podstaw do formułowania tego rodzaju zarzutów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AM wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanego w treści skargi, a ponadto o zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 59 ust. 1 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, czego konsekwencją było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że z treści przepisu nie wynika, aby organ właściwej gminy w jednym rozstrzygnięciu orzekał o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej i o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz, że oba rozstrzygnięcia (decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzja ustalająca) mają być wydane w jednym dniu; 2. art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że obciążenie skarżącego kosztami pobytu syna w Domu Pomocy Społecznej w [...] jest zasadne pomimo, że skarżący nie zawarł umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.; 3. naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 7a § 1, 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) – "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego, która ma wpływ na ustalenie jego realnej zdolności do wywiązywania się z nałożonego na niego obowiązku odpłatności za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej; a także nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, niezastosowanie przez organ zasady pogłębiania zaufania stron postępowania do organów administracji publicznej oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności przedstawionych przez skarżącego, odnoszących się do faktu odrzucenia spadku przez jego syna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2167) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania. Decyzje te dotyczą zmiany odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a opłatę za pobyt ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., który przewiduje wnoszenie takich opłat, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie, co oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie. Wysokość obciążeń osób zobowiązanych określa art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., stanowiąc, że opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s.), zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.). Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 10.05.2017 r., I OSK 2820/16, z przepisu tego wynika gwarancja dla osoby zobowiązanej, że dochód pozostający na osobę w rodzinie po ustaleniu jej zobowiązania na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej, nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego. Prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty polega na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Podstawową kwestią przy ustaleniu opłaty jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej, a następnie wyliczenie jej dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny, którą zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustaleń tych należy dokonać zgodnie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe. Kluczową normą jest w tym zakresie jest art. 7 k.p.a. i wyrażona w nim zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że przebywający w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w [...] JM, jest rozwiedziony i ma 2 synów. Z akt administracyjnych sprawy wynika jedynie, że pobierają oni edukację i pozostają na utrzymaniu matki. Skoro zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w pierwszej kolejności powinna być ustalana ich sytuacja dochodowa i oceniana pod kątem możliwości wniesienia opłaty za pobyt ojca w DPS, ustalenia organu w tym zakresie winny być precyzyjne i poparte zebranymi dowodami. Jeśli synowie JM są pełnoletni, powinni brać udział w postępowaniu, a elementem materiału dowodowego powinny być przynajmniej ich oświadczenia gdzie pobierają edukację i czy osiągają jakieś dochody. Zasadą jest bowiem, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w DPS prowadzone jest jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, nawet wtedy, gdyby osoby te podlegały zwolnieniu od ponoszenia opłat. Zastrzeżenia Sądu budzą też ustalenia organów poczynione w niniejszej sprawie wobec kolejnej osoby z kręgu zobowiązanych do odpłatności za pobyt JM w DPS – jego ojca AM. Najwięcej wątpliwości dotyczy osiąganych przez skarżącego dochodów. Jak wynika z pism ZUS skarżący pobiera świadczenie wypłacane najprawdopodobniej z tytułu pracy w USA. Z pisma ZUS wynika, że wysokość tego świadczenia jest ruchoma, ponadto w tym zakresie skarżący składał wzajemnie wykluczające się oświadczenia. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia i precyzyjnego ustalenia wysokości dochodów skarżącego, w tym także faktu czy dochód ten jest jednakowy w każdym miesiącu, czy też ma zmienny charakter. Ma to istotne znaczenie, bowiem w tej drugiej sytuacji wysokość ewentualnej odpłatności skarżącego za pobyt syna w DPS musiałaby być ustalana odrębnie w każdym miesiącu. Sąd zwraca również uwagę, że w złożonej skardze i wcześniej w odwołaniu skarżący podkreślał, że jest osobą starszą i schorowaną, wydaje znaczne środki na własne leczenie, bowiem przebył udar mózgu, którego konsekwencją jest niedowład połowiczy lewostronny i wymaga stałej opieki. Jak podał – sam stara się o umieszczenie w DPS. Argumentacja organu w świetle brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.s. co do tego, że przepis ten istotnie uzależnia wysokość opłaty wyłącznie od wysokości dochodu jest słuszna, niemniej jednak ustawodawca przewidział szczególne okoliczności, w tym także związane z długotrwałą chorobą i niepełnosprawnością osób wnoszących opłatę za pobyt w DPS. Na takie okoliczności wskazuje art. 64 u.p.s., umożliwiając zwolnienie całkowite lub częściowe osób zobowiązanych do opłaty, na ich wniosek. Tych okoliczności organ nie brał w ogóle pod uwagę, choć z treści pism skarżącego wynika, że chciałby z takiego zwolnienia skorzystać. Pominięte też zostały zupełnie i nie zweryfikowane w żaden sposób podawane przez skarżącego informacje dotyczące rzeczywistej sytuacji majątkowej jego syna Jacka. Jeśli istotnie posiada on jakieś zasoby majątkowe – kwestie te powinny zostać szczegółowo wyjaśnione, bo mają bezpośredni wpływ na wysokość wnoszonej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zaniechanie takich wyjaśnień wskazuje na naruszenie wymienionych wcześniej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organy określone standardy postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji, zważywszy na konieczność ustalenia zasadniczych dla sprawy okoliczności, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie od nowa. Z tych względów Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności wnikliwe ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej mieszkańca DPS JM oraz ustalenie sytuacji dochodowej skarżącego, następnie obliczenie opłaty wymaganej ustawowo od skarżącego i ustalenie czy wnosi on o zwolnienie z opłaty w oparciu o art. 64 u.p.s. oraz ustosunkowanie się do tej kwestii w wydanej decyzji.