II SA/Rz 651/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 1500 zł /słownie: tysiąc pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] wymierzające E. W. - jako inwestorowi pawilonu handlowo-usługowego na działce nr 537/2 obr. [...] przy ul. K. w R., karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania ww. obiektu budowlanego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ujawnił użytkowanie budynku na działce nr 537/2 obr. [...] przy ul. K. w R. jako pawilonu handlowo-usługowego. Świadczyć o tym miały poustawiane meble i maszyny stolarskie, obok których leżały poprzecinane płyty meblowe i części mebli wskazujące na użytkowanie maszyn. W hali sprzedaży meble opatrzone były informacją o ich cenie, zaś na budynku były zamontowane reklamy firmy i napis na drzwiach wejściowych informujący o godzinach otwarcia. Według organu I instancji powyższy stan wskazuje jednoznacznie, że budynek jest użytkowany mimo, że w trakcie kontroli w budynku nie było żadnych pracowników. Fakt ten został również potwierdzony przez Państwową Inspekcję Pracy w piśmie z 1.09.2008 r.. Jednocześnie organ ustalił, że inwestorka nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. wymierzył inwestorowi E. W. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku pawilonu handlowo-usługowego na działce nr 537/2 obr. [...] przy ul. K. w R. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1998 r., Nr [...]. Zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania tego obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ zaliczony on jest do XVII kategorii obiektów budowlanych oraz nałożony został obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc zachodzą okoliczności o których mowa w art. 51 ust. 4. Organ powołał się na ustalenia kontroli, stwierdzając, iż obiekt użytkowany jest bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazując na art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy, właściwy organ wymierza grzywnę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do tej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zażalenie na to postanowienie złożyła E. W., wnosząc o jego uchylenie oraz o wstrzymanie egzekucji nałożonej na nią kary pieniężnej. Podała, że 17.10.2008 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Podkreśliła, że w budynku nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza handlowo-usługowa. Wyjaśniła, że zamierza prowadzić działalność w zakresie handlu meblami i akcesoriami do produkcji mebli, a część budynku chce wynająć firmie A., która będzie tam produkować meble. Wykonywane w budynku prace były związane z przygotowaniem poszczególnych pomieszczeń, tak aby jak najszybciej podpisać umowę najmu i rozpocząć produkcję. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia organu I instancji oraz powołane przez ten organ przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące przystąpienia do użytkowania obiektu. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że w budynku trwały jedynie przygotowania zmierzające do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w zakresie potwierdzenia faktycznego przystąpienia do użytkowania. Z pisma Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 26.05.2009 r. wynika, że w dniach 13.08., 14.08 i 27.08.2008 r. inspektor pracy przeprowadził kontrolę w firmie A. w pomieszczeniach przy ul. K. i stwierdził, że pracownicy byli na stanowiskach pracy i wykonywali przypisane im czynność. W trakcie kontroli nie stwierdzono natomiast przystąpienia do działalności gospodarczej w zakresie handlu. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy budynek był faktycznie użytkowany nielegalnie, bez dopełnienia przewidzianych prawem procedur, stad też organ I instancji zobowiązany był do wymierzenia kary z tytułu jego nielegalnego użytkowania. Kara ta stanowi sankcję za stwierdzone naruszenia przepisów art. 54 i 55 ustawy i została naliczona prawidłowo, stosownie do art. 59 f, po dziesięciokrotnym podwyższeniu stawki opłaty. Organ stwierdził też, że przygotowanie dokumentacji w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie i późniejsze dopełnienie obowiązków związanych z oddaniem budynku do użytku nie anuluje kary. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 5.05.2009 r. sygn. akt P 64/07, w którym Trybunał orzekł, że art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ustawy Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. W., wskazując, że nałożenie tak wysokiej kary jest krzywdzące. Skarżąca podkreśliła, że prowadzone w budynku prace były czynnościami przygotowawczymi do użytkowania i polegały na wykonywaniu regałów pod przyszłą działalność usługowo-handlową. Czynności te wykonywali pracownicy firmy, której skarżąca zamierzała wynająć część budynku i której udostępniła bezpłatnie obiekt do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, celem wykonania prac przygotowawczych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), przy czym sąd z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., orzekając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności oznacza kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego. Uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie organ zastosował art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wymierzył karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, po ustaleniu, iż obiekt ten użytkowany był bez uzyskania stosownego pozwolenia. Podstawę tych ustaleń stanowiły oględziny przeprowadzone 24.10.2008 r. i 14.11.2008 r. oraz informacje uzyskane od Okręgowego Inspektora Pracy w związku z dokonywanymi przez niego kontrolami. Z protokołu pierwszych oględzin wynika, że w czasie ich przeprowadzenia w budynku obecny był jedynie właściciel i nie były wykonywane tam żadne roboty. W sali sprzedaży i holu wejściowym poustawiane były meble, na niektórych znajdowała się informacja o cenie, natomiast w sali magazynowej znajdowały się maszyny stolarskie, a pośród nich poprzecinane płyty i części mebli. Podczas drugich oględzin stwierdzono nadal poustawiane meble w części budynku przeznaczonej do prowadzenia sprzedaży, natomiast w sali magazynowej nie było maszyn stolarskich, lecz złożone były płyty drewniane, pilśniowe i MDF. W protokole zapisano, że " podczas kontroli nie stwierdzono użytkowania budynku handlowo-usługowego"(k. 6 akt I instancji). Obecna w czasie oględzin właścicielka obiektu oświadczyła, że budynek nie jest użytkowany, a znajdujące się w nim meble są przygotowane do wystawienia jako ekspozycja z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nakładając karę organ I instancji oparł się też na informacji Okręgowego Inspektora Pracy, który pismem z 1.09.2008 r., w związku z przeprowadzonymi kontrolami w A. w R. ul. R. w sierpniu 2008 r., poinformował, że właściciel tego zakładu przeniósł stolarnię do budynku przy ul. K., będącego własnością E. W. W wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji, Okręgowy Inspektor Pracy pismem z 26.05.2009 r. wyjaśnił, że podczas kontroli w sierpniu 2008 r. w A. w budynku przy ul. K. zatrudnionych było 8 osób. Pracownicy byli na stanowiskach pracy i wykonywali przypisane im czynności (nie wskazano jakie). Jednocześnie Okręgowy Inspektor Pracy poinformował, iż E. W. powiadomiła go pismem z 4.09.2008 r. o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania pawilonu handlowo-usługowego. W tej sytuacji przeprowadził kontrolę odbiorową u inwestora, zajmując stanowisko w trybie art. 56 ustawy Prawo budowlane, w którym nie wniósł uwag ani sprzeciwu co do zamierzonego przejęcia obiektu do użytkowania. Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że kontrolowany obiekt nie był użytkowany na dzień kontroli odbiorowej. Zbieranie dowodów w postępowaniu administracyjnym i ich ocena dokonywane są według reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasadnicze znaczenie ma jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i stanowiący jej konkretyzację art. 77 § 1 kpa zobowiązujący organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestie oceny dowodów reguluje art. 80 k.p.a. ustanawiając zasadę swobodnej oceny dowodów i wskazując, że oceny tej organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, którego ocena jest niespójna, sprzeczna z wiedzą, logiką i doświadczeniem życiowym. Całokształt materiału dowodowego musi też zostać rozpatrzony w powiązaniu ze słusznym interesem strony, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 9.10.1985 r., II SA 1346-1349/85, nie publ. Dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie ocena ustaleń faktycznych prowadząca do uznania, iż pawilon handlowo-usługowy na działce nr 537/2 przy ul. K. w R. użytkowany był zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez uzyskania stosownego pozwolenia, wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niespójność tej oceny z wynikami oględzin, gdzie w pierwszych (z 24.10.2008 r.) stwierdzono, że w budynku nie były wykonywane żadne roboty (stolarnia), a w drugich już wyraźnie sformułowano "nie stwierdzono użytkowania budynku handlowo-usługowego". Nie uwzględniono także wyjaśnień strony – E. W. składanych już podczas oględzin, kiedy to skarżąca podnosiła, że budynek nie jest użytkowany, a znajdujące się w nim meble stanowią element przygotowań do podjęcia planowanej działalności handlowo-usługowej. Podobne stanowisko zawarła w piśmie wyjaśniającym z 26.05.2009 r. (k. 25-26 akt II instancji), wskazując, że pomieszczenia budynku przy ul. K. udostępniła na prośbę właściciela A. – firmy której zamierza wynająć część obiektu, w celu przygotowania planowanej działalności. Nie były tam wykonywane żadne czynności związane z produkcją ani nie było pracowników, a podczas kontroli Państwowej Inspekcji Pracy obecny był tylko właściciel firmy i jego 2 synowie. W ocenie Sądu wyjaśnienia skarżącej nie stoją w sprzeczności z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a w szczególności z informacjami Okręgowego Inspektora Pracy. Zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na produkcji i sprzedaży mebli wymaga specjalnego przygotowania obiektu. Mieści się w tym zarówno ustawienie ekspozycji mebli, zainstalowanie maszyn i urządzeń, ajk i umieszczenie reklamy na budynku. Nie można zatem odmówić wiarygodności wersji skarżącej, która powołuje się na takie prace przygotowawcze, obejmujące m. in. wykonanie regałów. Odpowiada to również ustaleniom Okręgowego Inspektora Pracy, stwierdzającego, że "pracownicy w przedmiotowym budynku byli na stanowiskach pracy i wykonywali przypisane im czynności". Czynności tych inspektor pracy nie określił, jak również nie wskazał ilu było pracowników, stwierdzając jedynie, że w czasie prowadzonych w sierpniu 2008 r., kontroli w A. zatrudnionych było 8 osób. Jeśli nawet informacje te były niejednoznaczne, to nie mogły zostać zinterpretowane na niekorzyść skarżącej, z pominięciem jej słusznego interesu. Należy bowiem mieć na uwadze, że kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mają ze swej natury restrykcyjny charakter i są niezwykle wysokie, z racji ich 10-krotnego podwyższenia w stosunku do innych kar przewidzianych w ustawie Prawo budowlane (art. 57 ust. 7). Stąd też spełnienie przesłanek ich zastosowania musi wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości wystąpiły, a organy nadzoru budowlanego wymierzając karę oparły się na ustaleniach innego organu – inspektora pracy - i to wybiórczo potraktowanych. W piśmie z 26.05.2009 r. organ ten stwierdził bowiem, że na dzień kontroli odbiorowej – tj. 10.09. i 16.09.2008 r. (a więc jeszcze przed oględzinami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) budynek nie był użytkowany. Podkreślenia też wymaga, że Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność z Konstytucją RP art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zw. z art. 59 f ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że kary administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne i charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji publicznej agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (wyrok TK z dnia 5.05.2009 r., P 64/07, OTK-A 2009/5/64). W rozpatrywanej sprawie, jeszcze przed wszczęciem kontrolowanego przez Sąd postępowania o wymierzenie kary skarżąca wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku i, jak podała w czasie rozprawy, pozwolenie takie uzyskała w listopadzie 2008 r. Uznając zatem, że naruszone zostały przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W postępowaniu ponownym organ weźmie pod uwagę całokształt materiału dowodowego i dokona jego kompleksowej oceny, zgodnej z art. 80 k.p.a., uwzględniając uwagi Sądu zawarte w niniejszym wyroku, po czym wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając złożony na rozprawie wniosek skarżącej.