II SA/Rz 651/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. O., A. O., S. O. i T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skarg MO, TO, AO i SO jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] marca 2016 r. nr [.], o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następujących okolicznościach; Podaniem z dnia 12 sierpnia 2009 r. MO, TO, AO i So zwrócili się do Starosty Powiatu [.] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr ewid. 1976/24 w [.], obecnie stanowiącej część działki nr 2901. Wnieśli również o zwrot niewywłaszczonych nieruchomości przylegających do dawnej działki nr 1976/5 z Lwh [.] położonych wzdłuż ul. [.]. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] odmówił zwrotu dawnej działki nr 1976/24, obecnie stanowiącej część działki nr 2901, jednak rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody [.] z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolejna wydana przez Starostę decyzja z dnia [.] lipca 2015 r. również została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [.] września 2015 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W aktualnie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [.] lutego 2016 r. nr [.], Starosta Powiatu [.], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "u.g.n." odmówił zwrotu dawnej działki nr 1976/24 o pow. 371 m2, obecnie stanowiącej część działki nr 2901 objętej KW [.] /4 własności Gminy Miasto [.] oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej zwrotu niewywłaszczonej nieruchomości objętej Lwh [...] gminy katastralnej [.]. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że działka nr 1976/24 o pow. 0,0371 ha, stanowiąca własność AO (poprzednika prawnego wnioskodawców), została wywłaszczona za odszkodowaniem decyzją Naczelnika Miasta [.] nr [.] z dnia [.] marca 1982 r. na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do wiaduktu drogowego. AO zmarł 3 kwietnia 1987 r., a spadek po nim – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [.] z [.] sierpnia 1987 r. sygn. akt I Ns [.], nabyli: JO, MO, TO, SO i AO. JO zmarła 12 marca 1996 r., a spadek po niej – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] kwietnia 1996 r. I Ns [.] nabyli: MO, TO, SO, AO. Aktualnie działka nr 1976/24 wchodzi w skład działki nr 2901 stanowiącej drogę publiczną - ulicę [.]. Podczas oględzin nieruchomości ustalono, że dawna działka nr 1976/24 (obecnie część działki nr 2901) jest zagospodarowana od strony północno-wschodniej jako pas zieleni wraz ze studzienką kanalizacji teletechnicznej, a od strony południowo-zachodniej znajduje się na niej chodnik w pasie drogowym ulicy [.] oraz pas zieleni oddzielający chodnik od jezdni. Następnie w kierunku południowo-zachodnim znajduje się dwupasmowa ulica [.] wraz z fragmentem przejścia dla pieszych i pasem zieleni oddzielającym obie jezdnie. W pasie drogi znajduje się infrastruktura związana z drogą (m.in. latarnia uliczna, znaki drogowe). Dawna działka nr 1976/24 od strony zachodniej stanowi jezdnię asfaltową przedzieloną pasem zieleni. Z uwagi na obecny stan zagospodarowania działki jako droga publiczna jej zwrot nie jest możliwy. Na przeszkodzie temu stoi przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż drogi gminne stanowią własność danej gminy, a przepisy nie przewidują w tym zakresie wyjątków. W myśl natomiast art. 4 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Nie jest zatem w ocenie organu możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wchodzi ona w skład pasa drogowego drogi publicznej. Jeżeli chodzi natomiast o zwrot innych nieruchomości objętych Lwh [.] to brak było dowodów świadczących o ich wywłaszczeniu, co wyłącza właściwość Starosty i możliwość stosowania wobec nich ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu wnioskodawcy zarzucili, że stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony, a zgromadzony materiał dowodowy oceniono błędnie. W szczególności zgromadzone materiały geodezyjne nie odpowiadają rzeczywistej lokalizacji nieruchomości objętej wnioskiem w terenie, a granice działek zostały przesunięte o około 11 m. w kierunku ul. [.]. Zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, domagając się zwrotu części wywłaszczonej niewykorzystanej na cel wywłaszczenia oraz zwrotu niewywłaszczonej części dawnej działki nr 1978/67 odpowiadającej części parceli katastralnej 607/2 z lwh [.] cd. KW [.], które znajdują się we władaniu Gminy Miasto [.] położonej wzdłuż ul. [.]. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) zwana dalej w skrócie "k.p.a." utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego oraz ich ocenę dokonane przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego stan zagospodarowania działki przemawiał za uznaniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Działka wywłaszczona weszła w skład działki zajętej pod drogę publiczną, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [.] nr [.] z dnia [.] sierpnia 2003 r. Wobec tego w sprawie zaistniała również negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów o wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego. Wyjaśnił, że wykonanie dokumentacji geodezyjno-prawnej zlecono dwóm niezależnym podmiotom, a oba operaty zostały przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [.] i włączone do zasobu geodezyjnego. Z analizy obu opracowań wynika identyczne umiejscowienie przedmiotowej nieruchomości. Dlatego przyjęto, że położenie w terenie dawnej działki nr 1976/24 zostało określone właściwie. Wnioskodawcy nie przedłożyli zaś żadnej innej dokumentacji, która podważyłaby tę znajdującą się w aktach. Jeżeli chodzi zaś o zwrot niewywłaszczonych nieruchomości objętych lwh [.], to Starosta nie był organem właściwym w kwestii tego żądania. Ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. W skargach, zawartych w jednym piśmie procesowym podpisanym przez MO, TO, SO i AO, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie przez organy przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77, 80 i 107 3 K.p.a. oraz art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego. Nie zgadzają się z przyjęciem przez organy, że cała działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ponieważ jej część to teren zielony, na którym nie ma żadnej infrastruktury drogowej. Jako dowód nie pozyskano natomiast planów realizacyjnych ul. [.] i ul. [.], które obejmowały dawną działką nr 1976/24, a jedynie wiaduktu kolejowego, który nie pozwala na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Dopiero wtedy możliwe byłoby zweryfikowanie zarzutu wadliwego określenia aktualnego położenia tej działki. Skarżący nie zgadają się także z rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie, ponieważ organy nie oceniły dołączonej do odwołania decyzji Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych DKW [.] z [.] lutego 1961 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności (zgodności z prawem) w zakresie wyżej przywołanych przepisów Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się niezasadna. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu Sąd poczytuje za własne ustalenia, a tak prawidłowo ustalony stan faktyczny stał się podstawą wyrokowania. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem MO, TO, SO, AO z dnia 29 marca 2012 r. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [.], oznaczonej, jako dawna działka 1976/24 powstała z działki 1976/5, obecnie to część działki 1551/10 i o zwrot niewywłaszczonych nieruchomości. We wniosku poinformowano, że wnioskodawcy będą czynili kroki prawne zmierzające do przywrócenia władania do nieruchomości bezpośrednio przylegających do ich dawnej działki nr 1976/5 z Lwh [.], które nie zostały wywłaszczone do chwili obecnej, a są w dyspozycji Skarbu Państwa. Pismem z dnia 24 marca 2014 r., działająca imieniem wnioskodawców MO, wniosła zastrzeżenia do prowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości, jednocześnie na załączniku nr 1 i 2 (karta akt admin. nr 282 i 283) czerwonym kolorem oznaczyła część działki nr 1976/24, której domagają się zwrotu. Pismem z dnia 28 maja 2015 r. pełnomocnik skarżących radca prawny VP oświadczyła, że wnioskodawcy podtrzymują swój wniosek z dnia 29 marca 2012 r. w całości, to jest w zakresie zwrotu wywłaszczonej części dawnej działki nr 1976/24 oraz w części zwrotu niewywłaszczonych nieruchomości z Lwh [.]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Miasta [.] nr [.] z dnia [.] marca 1982 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa między innymi działka nr 1976/24 o pow.0,0371 ha utworzona z podziału działki nr 1976/5 o pow. 0,3451 stanowiąca własność AO (poprzednika prawnego wnioskodawców) na podstawie aktu własności ziemi z dnia [.] maja 1981 r. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w związku z potrzebą realizacji drogi dojazdowej do wiaduktu drogowego, co wynikało z planu realizacyjnego budowy wiaduktu kolejowego w [.] z dnia [.] października 1972 r. Decyzją Naczelnika [...] zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, w tym za działkę nr 1976/24. Z dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [.] z dnia [.] kwietnia 2011 r. pod nr [.], wynika, że działka nr 1976/24 weszła w skład działki nr 2901, położonej w [.] obr [.] - [.]. Działka 2901 stanowi drogę publiczną ul. [.]. Organ pierwszej instancji przeprowadził również oględziny w dniu 12 czerwca 2013 r. i 18 maja 2015 r. Te ostatnie odbyły się przy udziale stron i uprawnionego geodety. Podczas tych oględzin doszło do wskazania granic dawnej działki 1976/24 i ustalono, że dawna działka nr 1976/24 od strony zachodniej stanowi jezdnię asfaltową, przedzieloną pasem zieleni, a od strony wschodniej obszar dawnej działki nr 1976/24 wchodzi w pas zieleni oddzielający jezdnię asfaltową od chodnika o szerokości 3 m. Następnie wchodzi w pas zieleni graniczący z działką nr 1551/10, na której znajduje się studzienka teletechniczna. Druga studzienka teletechniczna znajduje się w pasie zieleni oddzielającym jezdnię asfaltową od chodnika. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n. wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137 u.g.n.). W zaskarżonej decyzji Wojewoda [.] podzielił stanowisko wyrażone przez Starostę Powiatu [.] o odmowie zwrotu części dawnej nieruchomości nr 1976/24, która obecnie stanowi część działki nr 2901, i że na tej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia, którym była budowa drogi publicznej będąca obecnie ul. J. Z uchwały nr [.] Rady Miejskiej w [.] wynika, ze ul. [.] jest gminną drogą publiczną. Na akceptację zasługuje stanowisko organów stwierdzające, że pas zieleni wraz z infrastrukturą znajdującą się od strony północno-wschodniej wchodzi w skład drogi publicznej, jako pas drogowy. Pas zieleni będący przedmiotem roszczenia położony jest w granicach pasa drogowego układu drogowego łączącego ul. [.] z ul. [.]. Z definicji pasa drogowego zawartego w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) wynika, że jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponadto z art. 2a ust. 2 powołanej ustawy wynika, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Sąd podziela tezę wyroku Sądu Najwyższego, że niezależnie od sytuacji własnościowej istniejącej przed dniem 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych (ściślej: nieruchomości, stanowiących drogi publiczne) może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych (wyrok SN z 21.09.2011 r. sygn. akt I CSK 719/10, LEX nr 1043965). Na części nieruchomości 1976/14, której zwrotu żądają skarżący, znajduje się studzienka teletechniczna, która stanowi infrastrukturę istniejącej drogi publicznej. Nie można bowiem przyjąć, że droga to aktualnie wyłącznie pas jezdny pokryty asfaltem. Obecnie drogi to obiekty, wyposażone w urządzenia ułatwiające i czyniące bezpiecznym ruch drogowy. Przy zastosowaniu wykładni ścisłej pojęcia "celu wywłaszczenia" stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia. W przypadku realizacji dróg publicznych, jako celu wywłaszczenia nieruchomości należy przyjąć, że cała zrealizowana infrastruktura dla obsługi drogi publicznej powoduje, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w zakresie, w jakim zajęto nieruchomości. W przypadku dróg, to również istnienie podziemnej infrastruktury pomimo, że w tym miejscu na powierzchni teren jest porośnięty trawą. Zakres żądania zwrotu nieruchomości ograniczony do niewielkiej jej powierzchni nie świadczy o zbędności tej części nieruchomości w kontekście całego zrealizowanego przedsięwzięcia. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z dochowaniem reguł wynikających z k.p.a. i z tego względu za nietrafne należy uznać zarzuty skargi o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności przeprowadzonych dwukrotnie w terenie oględzin, w tym przy udziale uprawnionego geodety, podczas których okazano granice nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. Zauważyć należy, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej isnatncji zlecił wykonanie dokumentacji dwóm niezależnym podmiotom i dokumentacje te zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [.], które potwierdziły identyczne położenie nieruchomości nr 1976/24. W sytuacji, gdy skarżący w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego kwestionują okoliczność, która wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, to ciężar dowodu w tym względzie obciąża te osoby. Jak bowiem wynika z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży więc nie tylko na organie administracji publicznej, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale również przez stronę postępowania, jeżeli zmierza wykazać inne okoliczności faktyczne, aniżeli ustalone przez organ, do czego zobowiązywała by zainteresowane strony również stosowana odpowiednio dyspozycja art. 6 kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.02.2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/08 cyt. w Komentarzu do k.p.a. pod red. prof. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 6 do art. 77, str. 325). W kontekście ustalonego stanu faktycznego, który dowiódł, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia nie zaistniała przesłanka zbędności decydująca o zwrocie nieruchomości. Dlatego też zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. okazał się niezasadny. Sąd za prawidłowe uznał umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w stosunku do nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ponieważ żądanie to wykraczało po zakres sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonej w trybie powołanych wyżej przepisów u.g.n. Zakres przedmiotowy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest określony w art. 1 i art. 216. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 216 u.g.n., gdyż zgodnie z regulacją rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się do ustaw wymienionych w tym artykule. Podstawą prawną decyzji Naczelnika Miasta [.] z dnia [.] marca 1982 r. była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974. Nr 10, poz. 64 ze zm.) i dlatego też organy działały na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z postanowieniami art. 216. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.