II SA/Rz 652/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Anna Lechowska Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [..]..; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 11 grudnia 2006 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 1994 r. nr 1, poz. 2, z późn. zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 3 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 286 poz. 2870 z późn. zm.) oraz Obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. z 2004 r. nr 56 poz.958 str. 106) po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu aktu podano, że Z. K. w dniu 22 lutego 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, w którym strona zadeklarowała wielkość ekonomiczną posiadanego gospodarstwa rolnego wyrażoną w Europejskiej Jednostce Wielkości 2,11 ESU. Jako przedsięwzięcie do osiągnięcia do końca 3 roku realizacji Planu Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego Z. K. zadeklarował zakup gruntu rolnego lub jego dzierżawę. Do wniosku załączono : Plan Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego, akt notarialny umowę darowizny z 24 listopada 1997 r. na mocy którego B. K., żona wnioskodawcy stała się właścicielką działki ewidencyjnej nr 675 o pow. 0,63 ha oraz udziału wynoszącego 2/3 części działki ewidencyjnej nr 674 o pow. 2,31 ha, akt notarialny umowę darowizny z 14 października 1998 r. na mocy którego żona wnioskodawcy stała się właścicielką udziału wynoszącego 13/20 części działki ewidencyjnej nr 1089 stanowiącej lasy grunty leśne o pow. 0,49 ha oraz udziału wynoszącego 13/20 części działki ewidencyjnej 1090 o pow. 1,02 ha, oraz oświadczenie o prowadzeniu działalności rolniczej od 1997 r. W dniu 11 marca 2005 r. Z. K. złożył zmianę do wniosku do której dołączył akt notarialny umowę darowizny z 11 marca 2005 r. na mocy którego jego małżonka, stała się właścicielką całości działki ewidencyjnej nr 674 o pow. 2,31 ha. W dniu 29 listopada 2005 r. do Z. K. wezwano do złożenia wyjaśnień, gdyż w załączonym Planie Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego występowały błędy w wyliczeniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa. W związku z otrzymanym wezwaniem Z. K. złożył w dniu 6 grudnia 2005 r. korektę wniosku oraz Planu Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego, w której poprawił błędy wymienione w wezwaniu. W dniu 12 styczniu 2006 r. do wnioskodawcy ponownie wysłano wezwanie do złożenia wyjaśnień, tym razem ze względu na brak dokumentów potwierdzających prawo własności gospodarstwa rolnego. Strona stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu 19 stycznia 2006 r. i złożyła wyjaśnienia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił Z. K. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego z uwagi na fakt, że w dniu złożenia wniosku przedmiotowe gospodarstwo rolne nie stanowiło przedmiotu odrębnej własności Z. K. albo jego małżonki albo przedmiotu ich współwłasności. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ II instancji uchylił ją decyzją z dnia [...] marca 2006 roku i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia nakazując organowi I instancji zbadanie, czy Z. K. został przez pracownika organu pouczony o możliwości cofnięcia wniosku złożonego w dniu 22 lutego 2005 r. i złożenia nowego wniosku wraz z załącznikami potwierdzającymi prawo własności gospodarstwa rolnego. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał w dniu [...] maja 2006 r. decyzję Nr [...] odmawiającą przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organ ustalił, że wnioskodawca nie został w sposób wadliwy pouczony przez pracownika organu, a ponadto Z. K. podpisem złożonym pod wnioskiem o pomoc finansową potwierdził znajomość zasad przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych. Pracownikowi merytorycznemu nie można przypisać nieznajomości przepisów lub zamierzonego wprowadzenia wnioskodawcy w błąd. W odwołaniu od tej z kolei decyzji Z. K., iż organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne działał na jego szkodę. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji podał, że organ I instancji ustalił, który pracownik obsługiwał sprawę Z. K. Pracownik, ten złożył pisemne oświadczenie, w którym zaprzeczył jakoby informował odwołującego się o konieczności złożenia korekty do wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W związku z powyższym organ stwierdził, że złożona przez Z. K. zmiana do wniosku była wyrazem jego woli, co potwierdza podpis pod oświadczeniem, mówiącym, iż znane mu są zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W konsekwencji takiego stanowiska uznano, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zasadnie odmówił Z. K. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, gdyż jak wynika z treści zapisu § 3 ust 1 pkt 3 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 286 poz. 2870 z późn. zm.), płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Zgodnie z definicją gospodarstwa rolnego za takowe uznaje się gospodarstwo o powierzchni co najmniej 1,00 ha użytków rolnych. Jak wynika z Aktu Notarialnego Rep. [...] Nr [...] z dnia 24 listopada 1997 roku, w dniu złożenia wniosku żona Z. K. posiadała na własność jedynie działkę nr 675 o powierzchni 0,63 ha pozostałe zadeklarowane działki stanowiły współwłasność z osobami trzecimi. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył Z. K. nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu podał, że w dniu 22.02.2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w Powiatowym Biurze, gdzie pracownik poinformował go, że aby ubiegać się o płatności trzeba posiadać gospodarstwo na własność. Na dzień złożenia wniosku gospodarstwo było we współwłasności z teściową, dlatego w dniu 11.03.2005 r. teściowa zrzekła się swojej części. W związku z tym w dniu 11.03.2005 r. skarżący przedłożył organowi akt notarialny z dnia 11.03.2005 r. Pytał wówczas pracownika Biura czy musi składać nowy wniosek ponieważ nawet sama powierzchnia upraw zmieni się i wniosek złożony w dniu 22.02.2005 r. będzie nieprawidłowy. Pracownik Biura poinformował go, że wystarczy złożyć korektę-zmianę wniosku co też uczynił. Mimo, że skarżący dostosował się do otrzymanego pouczenia Kierownik Powiatowego Biura odmówił mu przyznania płatności do gospodarstwa niskotowarowego ze względu na niespełnienie warunku z rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.- § 3 ust 1 pkt 3 lit. a. Uwzględniając odwołanie od tej decyzji organ II instancji dopatrzył się w postępowaniu I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 9 KPA nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dyrektor AR i MR stwierdził, że skarżący nie został należycie poinformowany o skutkach płynących ze zmiany wniosku zamiast złożenia nowego wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organ I instancji w oparciu o oświadczenie pracownika ustalił, że skarżący nie był informowany o obowiązku czy też konieczności złożenia korekty do wniosku o pomoc finansową na działanie gospodarstw niskotowarowych w zamian za wycofanie wniosku i złożenie go ponownie. Z oświadczenia wynika również, że nie informowano go o dalszej ścieżce postępowania oraz, że korekta złożona w dniu 11.03.2005 r. była samodzielną i autonomiczną decyzją. Ustalenia te nie polegają na prawdzie. Zmianę wniosku skarżący składał w obecności pracownika Powiatowego Biura, który widział co robi, to on pokierował sprawą i przyjął w dniu 11.03.2005 r. wniosek. Skarżący znał zasady przyznawania płatności dlatego też w dniu 11.03.2005 r. po zniesieniu współwłasności z teściową udał się do Powiatowego Biura chcąc złożyć nowy wniosek jednak pracownik Biura wprowadził go w błąd informując, że zmiana wniosku w zupełności wystarczy. Skarżący nie zdawał sobie sprawy, że do AR i MR trzeba przyjść z osobą która zna kodeks postępowania administracyjnego lub inne przepisy prawne. Jest on rolnikiem i nie zna przepisów prawa i określeń prawnych np. dla niego korekta oznacza poprawę wniosku lub też zmianę wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje, że jednym z warunków przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego producentowi rolnemu jest fakt, by w dniu złożenia wniosku prowadził on działalność rolniczą o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym stanowiącym własność producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności. W świetle zebranego w sprawie materiału nie budzi wątpliwości, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego producentowi rolnemu tj. na dzień 22.02.2005 r. ani Z. K. ani jego małżonka nie byli wyłącznymi właścicielami działek tworzących objęte postępowaniem gospodarstwo rolne. Zauważyć jednak należy, że w dniu 11.03.2005 r. małżonka wnioskodawcy stała się wyłącznym właścicielem gospodarstwa i w tym samym dniu Z. K. złożył "zmianę wniosku". Najbardziej istotnym zarzutem podnoszonym przez Z. K. we wnoszonych odwołaniach oraz w skardze jest fakt braku pouczenia go w trybie art. 9 KPA nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji - w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń, zgodnie z art. 189 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji, do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864). Przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być jednak stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba, że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych. W analizowanym przypadku sytuacja taka nie zachodzi, dlatego prowadząc przedmiotowe postępowanie obowiązkiem organów było stosowanie reguł postępowania administracyjnego przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdza, że naruszenie przepisu art. 9 KPA przez organ I instancji jest niewątpliwe. Obowiązkiem organu było pouczenie Z. K. o różnicy pomiędzy złożeniem przez niego "zmiany wniosku", a "wycofaniem wniosku" i złożeniem nowego wniosku. Jak wynika z oświadczenia starszego referenta R. K. nie pamięta, by rozmawiał ze skarżącym o "wycofaniu wniosku i złożenia go ponownie". Wskazuje to jednoznacznie, że takiej rozmowy nie było, a więc tym samym nie było również wskazówek i wyjaśnień przewidzianych w art. 9 KPA. Dla Sądu oczywistym jest, że pracownik Biura nie pouczył również skarżącego o konieczności złożenia korekty. Po pierwsze dlatego, że Sąd nie ma podstaw do tego, by zarzucić tej osobie brak kompetencji w stosunkowo prostej sprawie, a po drugie dlatego, że skarżący nie złożył w dniu 11.03.2005 r. "korekty wniosku", lecz "zmianę wniosku". Skarżący w sposób ewidentny myli te pojęcia, co świadczy o tym, że nie uzyskał informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego prawa albo nie zrozumiał przekazywanych mu informacji, co jest jednoznaczne z ich nieuzyskaniem. Z art. 9 KPA wynika obowiązek "należytego i wyczerpującego" informowania co jest równoznaczne z przekazaniem informacji w sposób zrozumiały, jasny i pełny. Z obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji nie zwalnia organów oświadczenie skarżącego, że znane mu są zasady płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organy w pierwszej kolejności obowiązane były udzielić skarżącemu stosownych pouczeń, upewnić się, że rozumie ich treść, a dopiero potem dać mu takie oświadczenie do podpisania. W stanie faktycznym analizowanej sprawy naruszenie art. 9 KPA ma szczególnie drastyczny wydźwięk. Wnioskodawca jest rolnikiem, nie ma wykształcenia prawniczego ułatwiającego mu zrozumienie pewnych terminów, w momencie złożenia "zmiany wniosku" spełniał przesłanki do przyznania mu przedmiotowej pomocy, pod warunkiem uzupełnienia braków określonych w późniejszym wezwaniu organu. Tymczasem opieszałość organu przy rozpoznawaniu wniosku, brak pouczeń przy przyjmowaniu "wniosku" i przyjmowaniu "zmiany wniosku" doprowadziły do tego, że nie uzyskał należnego mu świadczenia. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy najistotniejsze znaczenie ma jednak ustalenie, czy złożenie przez skarżącego "zmiany wniosku" wpływa w jakikolwiek sposób na inne określenie daty złożenia pierwotnego wniosku. Dzień złożenia wniosku jest w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a jest jedną z materialnoprawnych przesłanek przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Ani przepisy ustawy z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 z późn. zm.) nie definiują pojęć "wniosku", "korekty wniosku", czy "zmiany wniosku" o pomoc finansową na działanie Wspieranie gospodarstw niskotowarowych zawartych we wniosku o pomoc finansową na działanie Wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Pojęcia te w pewnym zakresie wyjaśnia Instrukcja wypełniania przedmiotowego wniosku. Otóż zgodnie z nią z "wnioskiem'' mamy do czynienia wówczas, kiedy wnioskodawca z własnej inicjatywy składa formularz po raz pierwszy; ze "zmianą wniosku" spotykamy się wówczas, kiedy wnioskodawca z własnej inicjatywy składa zmianę do wcześniej złożonego wniosku. Zmiany można dokonać do dnia powiadomienia wnioskodawcy o stwierdzonych nieprawidłowościach we wniosku; "korekta wniosku" zachodzi wówczas, kiedy wnioskodawca składa korektę do wcześniej złożonego wniosku na wezwanie ARiMR. Wskazane przepisy nie wyjaśniają problemu wpływu "zmiany wniosku" na "dzień złożenia wniosku". Z uwagi na brak legalnego rozstrzygnięcia tego problemu należałoby się odwołać do rozumienia pojęcia "zmiana wniosku" w języku potocznym. Przez "zmianę" w języku potocznym rozumie się "wymieniać na coś, zastępować coś czymś" (patrz Mały słownik języka polskiego. Warszawa 1999, Wydawnictwo Naukowe PWN s. 1158). Wobec tego przez "zmianę wniosku" należy rozumieć zastąpienie wniosku starego, wnioskiem nowym lub wymienienie wniosku starego na nowy. W analizowanym przypadku zmiana dotyczyła nowego określenia stanu własnościowego przedmiotowego gospodarstwa, a więc w rozumieniu potocznym była zastąpieniem wcześniejszego wniosku nowym. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zmiana wniosku w zakresie nowego określenia stanu własnościowego gospodarstwa musi być traktowana jako nowy wniosek złożony w dniu 11.03.2005 r. Według stanu na ten dzień należało ocenić jego zasadność. Inne rozumienie takiej sytuacji pozbawia jakiegokolwiek znaczenia prawnego działania polegającego na zmianie wniosku w zakresie własności gospodarstwa rolnego. Po cóż strona miałaby zmieniać wniosek w tym zakresie, skoro niema to żadnego wpływu na wynik sprawy. Rozumowanie zastosowane przez organy wymusza na stronie wykonanie manipulacji polegającej na cofnięciu pierwotnego wniosku, a następnie złożeniu nowego, kiedy stan faktyczny pozwalający na ocenę zasadności żądania po "zmianie wniosku" i po cofnięciu wniosku i złożeniu go na nowo pozostaje ten sam. Odmienne potraktowanie zaistniałej sytuacji przez organy, zwłaszcza wobec naruszenia przepisu art. 9 KPA, prowadzi do zaprzeczenia celowi dla którego ustanowiono pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Ponownie rozpoznając sprawę organy ocenią czy przy przyjęciu, że wniosek został złożony w dniu 11.03.2005 r. zasługuje on na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.