II SA/Rz 652/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. w B. kwotę 374 zł /słownie: trzysta siedemdziesiąt cztery złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 652/09 U Z A S A D N I E N I E We wniosku /bez daty/ l. dz. [...] który wpłynął do Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...]r., A. i Zakład F. w B. żądał, aby Starosta Powiatowy w P. na podstawie art. 237 w zw. z art. 241 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązał podmiot prowadzący eksploatację kruszywa w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskodawcy do sporządzenia i przedłożenia organowi przeglądu ekologicznego oraz aby w myśl art. 362 powołanej ustawy nałożył na ten podmiot obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia i przywrócenia środowiska do stanu właściwego /k.4 akt adm./ W piśmie z dnia [....]r., Nr [...], podpisanym z upoważnienia Starosty P. przez Naczelnika Wydziału Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa podano, że w/w Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające które wykazało, że obecnie na terenie objętym koncesją są prowadzone jedynie prace przygotowawcze polegające na zbieraniu nadkładu na powierzchni około 1 ha i eksploatacja kruszywa ze złoża "B.-1" przez firmę K. – C.S., nie została jeszcze rozpoczęta zgodnie z posiadaną koncesją. W związku z tym w aktualnej sytuacji nie ma podstaw do tego, aby nałożyć na firmę K. –C.S. obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w myśl zapisów art. 237 w związku z art. 241 ustawy Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, z późn. zm./. Wskazane pismo doręczono w dniu 19.03.2009 r. wnioskodawcy, a także przekazano do wiadomości "K." – C.S. /k. 6 akt adm./ Na marginesie należy zaznaczyć, że postępowanie wyjaśniające o jakim mowa w tym piśmie opierało się na wyjaśnieniach C.S. złożonych w Starostwie Powiatowym w P. w dniu [...]r. /notatka służbowa k. 5 akt adm./. Pismo Starosty P., A. i Zakład F. w B. potraktowało jako decyzję i wniosło odwołanie. Postanowieniem z dnia [...]r., Nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego /dalej: k.p.a./ - stwierdziło niedopuszczalność odwołania i wyjaśniło, że pismo Starosty P. z dnia [...]r. znak: [...] nie zawiera "kryteriów kwalifikujących do kategorii decyzji administracyjnej, bowiem nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony. Zawiera wyjaśnienie dotyczące postępowania w sprawie wydania koncesji na eksploatację kruszywa ze złoża >>B. – I<< przez firmę K. C.S. w zakresie ochrony środowiska oraz brak podstaw nałożenia na firmę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w sytuacji gdy eksploatacja kruszywa nie została rozpoczęta." W konkluzji Kolegium stwierdziło, że skoro nie ma przedmiotu odwołania /decyzji/ zatem należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., skarżące A. i Zakład F. w B. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. W motywach skargi m. innymi podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., bowiem sprawa powinna być rozstrzygnięta decyzją, a nie pismem wyjaśniającym. Składając podanie z żądaniem nałożenia stosownych obowiązków na podmiot prowadzący eksploatację kruszywa, strona skarżąca kierowała się ochroną własnego interesu prawnego, bowiem planowana działalność gospodarcza w postaci wydobycia kruszywa odbywa się w bliskim sąsiedztwie z jej terenem i może spowodować unicestwienie obszaru unikatowego w Europie pod względem przyrodniczym. Na obszarze A. i Zakładu F. w B. rośnie około 1800 gatunków, odmian i form drzew oraz krzewów, 1200 gatunków roślin zielonych i 180 gatunków szklarniowych. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżący dopełniając skargę stwierdził, że pismo Starosty P. z dnia [...]r. ma cechy decyzji, zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było niezgodne z prawem. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko, że pismo Starosty P., nie jest decyzją. Uczestnik C.S. właściciel Firmy "K." wniósł o oddalenie skargi i przychylił się do stanowiska Kolegium wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi /wnioskami i zarzutami/ skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a./. Oznacza to, że kontrola sądowa obejmuje całokształt sprawy i tym samym Sąd z urzędu uwzględnia naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. W przedmiotowej sprawie administracyjnej stosowano tylko prawo procesowe, a konkretnie podstawa prawną wydanego postanowienia był art. 134 k.p.a. Powołany przepis odnosi się do fazy wstępnej postępowania odwoławczego, w której organ odwoławczy sprawdza czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Dla przykładu organ stosownie do powołanego przepisu ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność odwołania jeżeli sprawa nie była załatwiona w drodze decyzji, lecz kwestia ta powinna być dokładnie wyjaśniona. W orzecznictwie i w piśmiennictwie utrwaliło się zapatrywanie, że jeżeli zgodnie z obowiązującym prawem sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to pismo wydane w tej sprawie należy uznać za decyzję mimo niespełnienia przez nie formy określonej w art. 107 k.p.a., jeżeli zawarto w nim co najmniej: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy /chociażby dorozumiane/ i podpis upoważnionego pracownika. /por. wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r., z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSPiKA nr 9-10/1982, poz. 169, Zb. Janowicz – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa – Poznań 1995 r., str. 251, W. Chróścielewski, J. P. Tarno – Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2006 r., str. 163/. Z art. 237 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm./ wynika, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może w drodze decyzji zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Zgodnie z art. 241 ust. 1 powołanej ustawy, przepis art. 237 ma także zastosowanie do podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności tego podmiotu. Decyzję wydaje się także w przypadkach określonych w art. 362 ust. 1 – Prawo ochrony środowiska. Pojęcie instalacji i eksploatacji instalacji definiuje art. 3 pkt 3 i 6 Prawo ochrony środowiska. Starosta P. w piśmie z dnia [...]r. stwierdził, że firma "K." – C.S. nie rozpoczęła jeszcze eksploatacji kruszywa, a obecnie na terenie objętym koncesją prowadzi prace przygotowawcze polegające na zbieraniu nakładu na powierzchni około 1 ha, co może w tym drugim przypadku wiązać się z art. 241 ust. 1 Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy na poruszony aspekt prawny w ogóle nie zwrócił uwagi, a kwestia ta była sygnalizowana we wniosku A. ... przez powołanie art. 237 w zw. z art. 241 ustawy Prawo ochrony środowiska. Rekapitulując ten wątek należy skonstatować, że żądania zawarte we wniosku dotyczyły spraw, które powinny być załatwione pozytywnie lub negatywnie w formie decyzji. Drugie zagadnienie sprowadza się do pytania, czy pismo Starosty P. z dnia [...]r. Nr [...] zawiera niezbędne elementy decyzji, dające podstawę do uznania tego pisma za decyzję? Zdaniem Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie powinna być twierdząca, bowiem w piśmie tym wskazano organ, od którego to pismo pochodzi, adresata i jest podpisane przez upoważnionego przez Starostę pracownika. Zawiera również rozstrzygnięcie, o czym świadczy passus: "W związku z tym w aktualnej sytuacji nie ma podstaw do tego, aby nałożyć na firmę K. C.S. obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego w myśl zapisów art. 237 w związku z art. 241 ustawy Prawo ochrony środowiska /t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, z późn. zm./. W takiej sytuacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że przedmiotowe pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, bo nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. polega na przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonego prawa lub uprawnienia, albo na nałożeniu skonkretyzowanego obowiązku, albo na odmowie nałożenia na obowiązku /por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 454 in fine oraz Prawo administracyjne pod redakcją Jana Boć, Wrocław 2000 r., str. 306-307/. Z przedstawionego wyżej tekstu pisma Starosty P. wynika, iż organ ten odmówił nałożenia na firmę K. C.S. określonego w tym piśmie obowiązku, czyli orzekł co do istoty sprawy. Kierując się tymi względami, Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. i w konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – p.p.s.a. uchylił to postanowienie. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł po myśli art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów postępowania sądowego weszły n/w składniki: - 100 zł uiszczony wpis od skargi, - 240 zł wynagrodzenie pełnomocnika /§ 18 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Dz. U. nr 163, poz. 1348, ze zm./, - 34 zł opłata skarbowa od pełnomocnictw. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy uwzględni następujące wskazania: 1) sprawdzi czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz czy odwołujący miał przymiot strony postępowania w sprawie o jakiej mowa w art. 237 w zw. z art. 241 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, 2) w przypadku braku przeszkód określonych w pkt. 1 rozpatrzy sprawę merytorycznie i wyda stosowną decyzję.