II SA/Rz 655/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - postanawia – I. odrzucić skargę Gminy [...], II. zwrócić Gminie [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu. M. B. i Gmina [...] złożyli odrębne skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchylającą postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [....] sierpnia 2013 r. nr [...] [o ustaleniu zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia w postaci montażu instalacji odzysku odpadów innych niż niebezpieczne (odpady gumy opony) na działce nr ewid. 7/1 w M.] i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle brzmienia art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", merytoryczne rozpoznanie skargi uwarunkowane jest jej dopuszczalnością. Wedle z kolei art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak też. _@POCZ@__@KON inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie jedną ze skarg wniosła Gmina [...], której organ tzn. Wójt wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji. Tak w orzecznictwie sądowym, jak też i w nauce postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego wyrażono stanowisko, że sytuacja taka skutkuje koniecznością odrzucenia skargi tego rodzaju podmiotu (gminy). Przyjęto bowiem, że ustawa może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.". Będzie on wtedy reprezentował interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W powyższej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony; nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje więc kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.05.2003 r. OPS 1/03, System Informacji prawnej Lex nr 79089, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym J.P. Tarno Państwo i Prawo 2006r. nr 2). W kwestii tej wypowiedział się zresztą także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 29.10.2009 r. K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) po rozpatrzeniu wniosku Rady Gminy i Miasta Koziegłowy o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową (a podatek stanowi dochód tej gminy), gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy orzekł, że przepisy te są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Trybunał podkreślił, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że nie jest dopuszczalne łączenie w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Oznaczałoby to bowiem, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną i całkowicie odmienną pozycję w konkretnym postępowaniu w zależności od jego etapu tj. raz organu administracji publicznej, kiedy jej organ rozstrzyga w drodze określonego aktu administracyjnego o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, a innym razem strony tego postępowania. Należy więc przyjąć, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w danym postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji nie ma następnie uprawnień do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w tej samej sprawie. W sytuacji więc, gdy skargę w niniejszej sprawie złożyła Gmina [...], zaś organ jej tj. Wójt wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., które uchylone zostało następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. stanowiącą przedmiot tej skargi, należy - w świetle tego, co wyżej przedstawione - uznać, że skarga taka jest niedopuszczalna. Wnoszący ją podmiot nie ma bowiem legitymacji w rozumieniu art. 50 P.p.s.a., co wyklucza merytoryczne jej rozpatrzenie. Do rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje zaś skarga M. B. Podstawę niniejszego orzeczenia stanowi art. 58 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 50 P.p.s.a. O zwrocie Gminie [...] uiszczonego w sprawie wpisu orzeczono z kolei w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1, § 2 P.p.s.a.