II SA/Rz 656/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. F. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -skargę oddala- II SA/Rz 656/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. /[...]/ Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2003 r. /[...]/ ustalającej dla K. F. oraz M. C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne p.n. budynek handlowo-usługowy na działce nr 955/39 oraz przyłącza wody, energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej na działce nr 964 w R. W uzasadnieniu decyzji podał, że na wniosek A. K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. wznowił postępowanie w powyższej sprawie, gdyż nie z własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. W trakcie niniejszego postępowania A. K. wniosła uwagi dotyczące lokalizacji przedmiotowej inwestycji i stwierdziła, że nieruchomość będąca jej współwłasnością nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, którą jest ulica D., a planowana inwestycja całkowicie zagradza dostęp do tej ulicy przez działkę nr 955/39, której część obecnie stanowi szlak drogowy. Nie przedstawiła jednak dokumentu wskazującego, że działka nr 955/39 obciążona jest służebnością na rzecz innych działek. Decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. została wydana prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm./ zgodnie z obowiązującym wówczas Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] /uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 23.06.1992 r. Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9, poz. 109/. Powyższa decyzja nie jest pozwoleniem na budowę, nie rozstrzyga w sprawach uprawnień osób trzecich i ich nie narusza, rozstrzyga jedynie o zgodności ogólnych założeń inwestycyjnych z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy musiałaby zapaść identyczna decyzja, wobec czego należało orzec jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. K. Domagając się jej uchylenia, podała że istotą sprawy jest to, iż nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. /[...]/. W zakresie tego zarzutu Prezydent Miasta [...] nie zajął żadnego stanowiska. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji podano szereg argumentów, które są bez merytorycznego znaczenia w tym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. /[...]/, wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717/ uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w szczególności podkreślił, że zasada praworządności nakazuje, aby organ prowadzący wznowione postępowanie stosował przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. Oznacza to, że organ, który wznowił postępowanie winien ponownie przeprowadzić postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na planowane zamierzenie inwestycyjne. Przytaczając treść art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., wskazano że przewidziany w nim stan występuje w rozpoznawanej sprawy – dla obszaru objętego wnioskiem nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 60 ust. 1 i 2 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone uzyskaniem stosownych uzgodnień, w szczególności z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu. Wymagane jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, a także ustalenia odnośnie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Organ I instancji nie zastosował procedury postępowania o ustalenie warunków zabudowy określonej w powyższej ustawie, stąd też wydaną przez niego decyzję uznać należało za przedwczesną, co uzasadnia jej uchylenie. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zatem w ponownym badaniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie o ustalenie warunków zabudowy według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/, rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczącego ustanowienia służebności drogi koniecznej i wydać rozstrzygnięcie uwzględniające stan faktyczny, odpowiadające przepisom prawa i zawierające faktyczną podstawę prawną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli K. F. i M. C. z żądaniem jej uchylenia i zarzutem naruszenia art. 7, 149 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu organ winien stosować procedury określone przepisami art. 59, 60, 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają według jakich reguł należy prowadzić postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i dlatego kwestią budzącą wątpliwość jest również kwestia według jakich przepisów prawa materialnego organ rozstrzyga sprawę administracyjną. Dla uzasadnienia swojego stanowiska SKO przytoczyło wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1984 r., w którym stwierdzono również, iż "odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc". SKO w ogóle nie zajęło stanowiska co do charakteru decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która została wydana zgodnie z obowiązującym wówczas Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego /uchwała Rady Miasta [...] z dnia 23.06.1992 r. Nr [...] – Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9, poz. 109/, a który był prawem miejscowym. Decyzja ta potwierdziła zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu, nie tworzyła nowych stosunków prawnych, a jedynie potwierdzała istnienie określonych faktów wywołujących określone skutki prawne, co wskazuje, iż jest to decyzja deklaratoryjna i zgodnie z przytoczonym orzecznictwem stanowi odstępstwo od zasady stosowania prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podkreślając, że determinujący wpływ na jego rozstrzygnięcie miała okoliczność, iż organ I instancji nie poprzedził swojego stanowiska przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w kierunku zbadania istoty sprawy. Nie można przesądzić wyniku wznowionego postępowania bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tym bardziej wnikliwie, że zmianie uległ stan prawny. Wyjaśniono, że sprawa będąca przedmiotem wznowienia postępowania stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji i skoro nie zarezerwowano odrębnego trybu postępowania dla jej rozpatrzenia, to musi być rozpatrzona według zasad ogólnych z uwzględnieniem art. 145-155 k.p.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA organ związany jest przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji i ta reguła odnosi się również do rozstrzygnięć podjętych w wyniku wznowienia postępowania. Nadto obszernie uzasadniono stanowisko, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter konstytutywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/, stanowiąc że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził – wbrew zarzutom skargi – aby przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa. Tym samym niezasadny okazał się wniosek skargi dotyczący uchylenia tej decyzji. Z art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną w razie wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w tym przepisie /pkt 1-8/ podstaw wznowienia postępowania. Podstawą wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest to, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego wpłynęło na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Sam bowiem fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy jest powodem dostatecznym do wznowienia postępowania. Jak wynika z przedstawionych akt, na wniosek A. K., Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. wznowił postępowanie zakończone jego własną ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. /[...]/ ustalającą dla K. F. i M. C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne p.n. budynek handlowo-usługowy na działce nr 955/39 oraz przyłącza wody, energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej na działce nr 964 w R., a która w tym postępowaniu "nie z własnej winy nie brała udziału". Następnie organ ten wydał w dniu [...] maja 2004 r. decyzję /[...]/, z powołaniem się na przepisy art. 104 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a., mocą której odmówił uchylenia wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Odwołanie się A. K. od w/w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. skutkowało podjęciem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w myśl art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., tj. wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. /[...]/ będącej przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jak również jego argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługują na akceptację. Odmawiając uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. /[...]/, Prezydent Miasta [...] w podstawie prawnej wydanej w dniu [...] maja 2004 r. decyzji powołał przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej /art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a./ może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 K.p.a. Wydanie takiej decyzji możliwe więc jest dopiero po stwierdzeniu braku rzeczywistego spełnienia się podstaw do wznowienia z w/w przepisu K.p.a. Natomiast przy prawdziwości stwierdzenia - nieuczestniczenie strony w postępowaniu bez jej winy – w żadnym razie nie może dojść do wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy podstawa z art. 145 § 1 zaistniała. W świetle lektury akt administracyjnych, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. /[...]/ organ zaniedbał obowiązki proceduralne. Ograniczył się bowiem do ustalenia podstaw wznowienia, nie przeprowadzając w rzeczywistości postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego bez wątpienia skutkować musi usunięciem decyzji z obrotu prawnego. W powołanym w skardze, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji /aczkolwiek w różnym zakresie/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1984 r. I SA 86/84 /ONSA 1984/1/59/ stwierdzono: "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania". Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela powyższe poglądy, podkreślając zarazem, że reguła związania organu administracji przepisami obowiązującymi w dniu rozstrzygania przez niego sprawy znajduje niewątpliwie zastosowanie również do rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu wznowieniowym. Tej reguły nie respektował jednakże organ I instancji i słusznie więc zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ ten po wznowieniu postępowania nie zastosował procedury postępowania dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, określonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., a więc przepisów prawa materialnego obowiązujących aktualnie w dniu orzekania. Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w skardze, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter deklaratoryjny i wobec tego nie znajduje do niej zastosowania przedstawiona wyżej reguła związania organu przepisami prawa materialnego obowiązującymi aktualnie w dniu wydania takiej decyzji. Tak więc i przywołana na poparcie powyższego poglądu teza 2 cytowanego wyżej wyroku NSA /ONSA 1984/1/59/ - stanowiąca o odstępstwie od powyższej reguły w odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych – nie może mieć znaczenia w sprawie, a w szczególności też nie może odnieść spodziewanego przez skarżących skutku. Stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie zawiera definicji tak "decyzji deklaratoryjnej", jak i "decyzji konstytutywnej". Jednakże rozróżnienie tych aktów administracyjnych, posiłkując się zwłaszcza orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie powinno powodować znaczących wątpliwości. Otóż decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych /vide wyrok NSA z dnia 25.02.1998 r. IV SA 899/98/. W tego typu sytuacjach skutki prawne powstają więc ex tunc, jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego. Jest to podstawowa cecha rozróżniająca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne /np. od dnia doręczenia bądź ogłoszenia decyzji/. Decyzje deklaratoryjne, które nie kształtują nowych stanów prawnych a jedynie stwierdzają ich istnienie, mogą być wydawane w każdym czasie/ Tak na przykład decyzja o stwierdzeniu przekształcenia prawa zarządu nieruchomości w prawo wieczystego użytkowania /art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ ma charakter decyzji deklaratoryjnej w odniesieniu do stanu prawnego, jaki istniał w dniu 5 grudnia 1990 r. i niezależnie od daty jej wydania wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną /ex tunc/, tj. od dnia 5 grudnia 1990 r. W świetle tego, co wyżej powiedziano, chybionym być musi pogląd skargi, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Jest wprost przeciwnie, decyzja taka jest bez wątpienia decyzją konstytutywną. Decyzja konstytutywna wywołuje bezpośrednio określone skutki prawne w konkretnej sprawie indywidualnej, w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi w istocie o zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie stwierdzenia takiej zgodności, właściwy do orzekania w tych sprawach organ administracji zobligowany jest do wydania decyzji. Dopiero w wyniku wydania takiej decyzji kształtuje się nowy stan prawny /skutki prawne powstają ex nunc/. Skoro tak, to słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we wznowionym przez organ I instancji postępowaniu winno nastąpić przy zastosowaniu przepisów obowiązujących aktualnie, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że na zasadzie art. 151 cytowanej ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach pełnomocnika A. K., bowiem jego żądanie nie znajduje uzasadnienia w przepisach powyższej ustawy /art. 200 – 202/.