II SA/Rz 657/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi A p. z o.o., jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskiem z 22 sierpnia 2013 r., pełnomocnik spółki B. S.A. Oddział [...] (zwana dalej B.) złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z działki nr 43/7 położonej w M., obręb [...] oraz działki nr 43/18 położonej w M., obręb [...] przez udzielenie zezwolenia B. na przeprowadzenie na tej nieruchomości inwestycji pod nazwą "budowa odcinków linii 110 kV [...]" oraz zabezpieczenie uprawnień na wejście w teren w celu konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany oraz usuwania awarii ww. sieci elektroenergetycznej. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], w pkt 1) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w M., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 43/7 o powierzchni 0,2795 ha, objętej kV [...], oraz nieruchomości gruntowej położonej w M., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 43/18 o powierzchni 0,1171 ha, objętej KW [...], stanowiące własność A. sp. z o.o., przez zezwolenie B. na budowę odcinków linii 110 kV [...], zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego – uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] "Osiedle [...]". Określono, że powierzchnia zajmowanego obszaru pod pas technologiczny linii WN 110 kV dla działki o nr 43/7 o łącznej powierzchni 702,80 m², dla działki nr 43/18 o łącznej powierzchni 1170,98 m². W pkt 2 zobowiązano inwestora B., do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu przedmiotowej inwestycji, w pkt 3 zobowiązano właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii napowietrznej, w pkt 4 stwierdzono, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu tego aktu Starosta wskazał, że w dniu 18 listopada 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Organ podał, że pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko wyrażone przez członków zarządu wyrażane w protokołach z dnia 25 kwietnia 2013 r. i z dnia 3 lipca 2013 r., o odmowie wyrażenia zgody na ograniczenie prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Spółka posiada koncepcje zagospodarowania działek nr 43/7, 43/18, a wnioskowana służebność uniemożliwia realizację tej inwestycji. Natomiast pełnomocnik B., oświadczył, że podtrzymuje w całości wnioski i argumentacje wyrażoną w pismach z 22 sierpnia 2013 r. (wniosek o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości). W ocenie Starosty realizowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "Osiedle [...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 2008 r. a tym samym wniosek jest uzasadniony w świetle art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej u.g.n.). Odwołanie od decyzji wniosła do Wojewody spółka A. sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77, 85, 8 i 107 § 3 k.p.a., oraz art. 124 ust. 1 u.g.n. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że rokowania przeprowadzono prawidłowo tj. zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. W aktach sprawy znajdują się: protokół z negocjacji i protokół z rokowań oraz z protokół z rozprawy administracyjnej miedzy właścicielem działek nr 43/7 i 43/18, a inwestorem. W powyższych dokumentach odnotowano brak zgody właściciela działek na zaproponowane warunki. Z uwagi na brak pozytywnych rezultatów negocjacji, Starosta wydał zaskarżoną decyzję. Wojewoda podkreślił, że w sentencji decyzji organu I instancji został określony obszar zajęcia nieruchomości pod inwestycję, jak i zakres planowanych prac. W odpowiedzi na zarzuty podnoszone w odwołaniu Wojewoda stwierdził także, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Natomiast kwestia technicznych możliwości wykonania inwestycji powinna być rozpatrywana w osobnym postępowaniu w trakcie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało wad, które obligowałyby do usunięcia z obrotu decyzji organu I instancji. Spółka A. sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu sprawy w zakresie przesłanek do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w art. 124 u.g.n., a co skutkowało nienależytym uzasadnieniem decyzji, co czyni decyzję wadliwą i uniemożliwia weryfikację prawidłowości decyzji. 2) art. 8 k.p.a. przez powadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, 3) art. 7 i 77 k.p.a. przez nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nie zbadanie czy przebieg planowanej inwestycji jest dla właściciela nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestycji w prawa własności właściciela nieruchomości sprowadzony jest do niezbędnego minimum, 4) art. 85 k.p.a. przez nie przeprowadzenie oględzin przedmiotowych nieruchomości, a tym samym uniemożliwienie skarżącej bezpośrednie wskazanie, że realizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z projektem inwestycyjnym, 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a organ odwoławczy winien ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, II. przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 124 u.g.n. przez nie precyzyjne określenie obszaru nieruchomości, na której następuje ograniczenie praw właściciela do nieruchomości, przez ograniczenie prawa własności do nieruchomości skarżącej stromy bez ścisłego określenia sposobu dokonywanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, wydanie decyzji bez ścisłego wskazania czasookresu trwania ograniczeń oraz przez ograniczenie prawa własności skarżącej, które nie jest dla właściciela najmniej uciążliwe i nie sprowadza się do niezbędnego minimum. W uzasadnieniu rozszerzono ww. zarzut i zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie organ pominął istotny element sprawy, tj. słuszny interes właściciela nieruchomości, który nie został poddany analizie przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości. Organ skupił się na interesie wnioskodawcy, a przecież powinien przed wydaniem decyzji dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, co zobligowało Sąd do jej oddalenia. Na wstępie wypada wyjaśnić, stronom że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Należy przypomnieć, że przedmiotem skargi Spółki A. z o.o. jest decyzja Wojewody [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Organy działając na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczyły sposób korzystania z nieruchomości składającej się z działek nr 43/7 i nr 43/18 położonych w M., obręb [...] przez udzielenie zezwolenia Spółce B. S.A. Oddział [...] na przeprowadzenie na ww. nieruchomościach budowy inwestycji pod nazwą "budowa odcinków linii 110 kV [...]" oraz zabezpieczenia uprawnienia na wejście w teren w celu konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany oraz usuwania awarii ww. sieci elektroenergetycznej. W niniejszej sprawie organy obu instancji zastosowały przepisy u.g.n. dotyczące wywłaszczeń nieruchomości poprzez ograniczenie sposobu korzystania z tej rzeczy. Stosownie do treści art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega nie tylko na pozbawieniu ale też na ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jedną z regulacji umożliwiających administracji na ten sposób wkraczania w najszersze prawo rzeczowe jest art. 124 u.g.n. Na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast według art. 124 ust. 6 u.g.n. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Wszystkie zarzuty Spółki A. nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli decyzji Wojewody [...]. Po pierwsze, twierdzenia skargi o naruszeniu prawa poprzez nieustalenie w zaskarżonej decyzji przebiegu inwestycji nie mogły zyskać akceptacji Sądu. Otóż przedmiotem zezwolenia wydawanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. może być wyłącznie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. in fine ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że Starosta nie może w przedmiotowym zezwoleniu określać przebiegu inwestycji skoro jej lokalizacja już nastąpiła w treści aktów planistycznych, które stanowią podstawę zezwolenia. Przebieg, a więc i lokalizacja inwestycji w postaci budowy odcinków linii 110 kV [...] nastąpiła w treści uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Osiedle [...]". Wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że działki o nr 43/7 i 43/18 znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem E5, który przeznacza tereny nim objęte pod infrastrukturę z zakresu energetyki. Przebieg inwestycji wraz z lokalizacją słupów na nieruchomości strony skarżącej wyznaczają w Planie przerywane linie koloru czerwonego, co w sposób władczy przesądza o dokładnym położeniu przyszłej inwestycji Spółki. Powtarzanie przebiegu tej infrastruktury w zezwoleniu wydawanym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest po pierwsze zbędne jak i niedopuszczalne w trybie oznaczonym przepisami u.g.n. dla wydawania zezwoleń na zajęcie nieruchomości. Słusznie zauważył Organ odwoławczy, że kwestia dokładnego położenia inwestycji jak i innych w swej naturze technicznych kwestii nie może być rozstrzygana w postępowaniu zmierzających do konkretyzacji art. 124 ust. 1 u.g.n. Na treść aktu planistycznego w postaci MPZP wskazuje osnowa decyzji Starosty w pkt 1. Zdaniem Sądu odwołanie się przez Organ do treści Planu jest w świetle art. 124 ust. 1 u.g.n. wystarczające, przez co decyzja Wojewody w tym zakresie prawa nie narusza. Dla powołanego wyżej przepisu prawa materialnego znaczenie decydujące odgrywają zapisy zawarte w MPZP. WSA nie podziela w tym miejscu poglądu wyrażonego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07, LEX nr 357505), stwierdzającego, że odwołanie się w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. do planu miejscowego jest niewystarczające. Z racji wiążącego charakteru MPZP w zakresie przebiegu inwestycji, bezpodstawne są także zarzuty skargi podnoszące niezbadanie przez organy administracji kwestii uciążliwości linii energetycznej dla przyszłych zamiarów właściciela nieruchomości. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż o dokładnym przebiegu inwestycji zadecydowała Rada Miasta [...], zaś zezwolenie Starosty [...] stanowi w pewnym sensie realizacje tych postanowień poprzez wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności. Plany dotyczące wykorzystania działek przez Spółkę nie miały więc znaczenia dla treści wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenia. Z tych przyczyn nie nastąpiło opisane w skardze naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalania istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. przepisów art. 7 i art. 77 a także art. 85 K.p.a Trafnie także zauważył Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obszar nieruchomości na którym prawo własności będzie podlegać ograniczeniu został wskazany przez Starostę [...]. Organ ten określił w sposób wyraźny powierzchnię zajmowanego obszaru pod pas technologiczny linii WN 110 kV dla działki nr 43/7 o łącznej powierzchni 702,80 m², natomiast dla działki nr 43/18 o łącznej powierzchni 1170,98 m². Należy do tego dodać, że tak oznaczony w decyzji obszar pokrywa się dokładnie z obszarem wskazanym przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Dlatego zarzuty skargi o tym, że zezwolenie wykracza poza granice wniosku Spółki B. jak i naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprecyzyjne oznaczenie obszaru nieruchomości nie sposób uznać za uzasadnione. Ustalono w kwestionowanej decyzji, zgodnie z treścią art. 124 u.g.n., sposób ograniczenia prawa własności do nieruchomości. Organy wskazały, iż sposób ten polegać będzie na zezwoleniu spółce B. S.A Oddział [...] na budowę odcinków linii 110 kV [...]. Starosta nie pominął wskazania, że budowa ta winna być zgodna z ustaleniami wyrażonymi w treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii czyni nieuzasadnionym zarzut błędnego zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Na mocy zaskarżonych do WSA rozstrzygnięć zostało ograniczone prawo własności do nieruchomości. Ograniczenie to polegać ma na wybudowaniu linii energetycznej. W decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], w żadnej z części zawartych w niej rozstrzygnięć nie ustalono w sposób precyzyjny czasu na jaki wnioskodawca spółka B. S.A. Oddział [...] otrzymuje uprawnienie polegające na budowie odcinków linii energetycznej. Według skarżącego to zaniechanie narusza przepisy prawa w postaci art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazać należy, że przepis art. 124 u.g.n. wprost nie obliguje starosty aby w treści swej decyzji wskazywał w sposób precyzyjny czas na jaki wydaje zezwolenie. Zdaniem WSA czasokres na jaki podmiot realizujący zezwolenie uzyskuje prawo zajęcia nieruchomości wynika z ustalonego przez Organ sposobu ograniczenia prawa własności w postaci budowy odcinków linii energetycznej. Dlatego przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie pozwala wymagać od Starosty aby ten określał w swej decyzji precyzyjnie czas w jakim Spółka B. powinna zakończyć roboty budowlane. Nie podlega natomiast kwestii, że na spółce B. ciążą obowiązki wskazane w art. 124 ust. 4 u.g.n. Pouczenie o tym obowiązku zostało zawarte w treści decyzji organu pierwszej instancji. Czasokres robót nie mógł zostać oznaczony przez Organ podobnie jak ograniczenie polegające na znoszeniu istnienia na nieruchomości infrastruktury technicznej, które to ograniczenie ma ze swej natury charakter trwały. Niezamieszczenie w zezwoleniu rozstrzygnięcia w odniesieniu do czasu zakończenia prac inwestycyjnych nie ogranicza prawa własności ponad miarę, skoro sposób przeznaczenia tego prawa został już rozstrzygnięty treścią MPZP, który w sposób nie budzący wątpliwości przewiduje budowę linii energetycznej. Spółka B. S.A. Oddział [...] ma możliwość rozpoczęcia procesu inwestycyjnego w każdym czasie, zarówno poprzez uzyskanie zezwolenia jak i uzyskanie pozwolenia na budowę. Orzekanie przez Organ o czasie rozpoczęcia jak i zakończenia inwestycji godziłoby w zasadę trwałego ukształtowania sposobu zagospodarowania terenów w MPZP. Zezwolenie nie może ograniczać w czasie stosowania jego postanowień, a do tego sprowadzałoby się wprowadzenie terminu realizacji zezwolenia np. poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto należy sądzić, że gdyby ustawodawca miał zamiar ograniczyć inwestora co do czasu realizacji inwestycji, to zawarłby odpowiednie sformułowania w tekście art. 124 ust. 1 u.g.n., bądź w innych unormowaniach tej ustawy. Z uwagi na ich ewidentny brak, nie można takich intencji domniemywać. Reasumując, Wojewoda wydał w niniejszej sprawie akt w pełni legalny, zaś zarzuty skargi okazały się niezasadne. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się niewskazanych w skardze naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność zastosowania kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody. Oznaczało to konieczność oddalenia skargi spółki A. sp. z o.o. w oparciu o art. 151 p.p.s.a.