II SA/Rz 658/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Przedmiotem skargi U. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] wydaną w sprawie ustalenia, że w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. wyżej wymieniona pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, tj. zasiłki rodzinne na dzieci P. S. i A. S. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko P. S. na łączną kwotę 2 296,00 zł. W podstawie prawnej Kolegium podało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114). Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] U. S. został przyznany zasiłek rodzinny w wysokości 106,00 zł miesięcznie na dziecko - P. S. i 77,00 zł miesięcznie na dziecko – A. S. na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Decyzją tą przyznano także prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100,00 zł jednorazowo w miesiącu wrzesień 2014 r. na dziecko – P. S. W dalszej kolejności Burmistrz Gminy i Miasta [...] po otrzymaniu informacji w zakresie dochodu U. S., w tym zaświadczenia ZUS z dnia [...].01.2015 r. i ustaleniu, że w miesiącu marcu 2013 r. wyżej wymieniona otrzymała wyrównanie od dnia 1.11.2011 r. renty przyznanej decyzją ZUS oraz uznając, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, postanowieniem z [...] lutego 2015 r. wznowił z urzędu postępowanie (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] ustalił, że w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. U. S. pobrała nienależnie świadczenia rodzinne tj. zasiłki rodzinne na dzieci P. S. i A. S. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko P. S. na łączną kwotę 2 296,00 zł. Organ wskazał, że w związku z przyznaniem U. S. decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) renty, zaistniała okoliczność przekroczenia kryterium dochodowego warunkującego przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego, a tym samym uznania, że wypłacone w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. świadczenia rodzinne na dzieci: P. S. i A. S. w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Odwołanie od tej decyzji złożyła U. S. wskazując na nieprawidłowe wyliczenie dochodu. Podkreśliła, że wliczenie do osiągniętego dochodu przyznanej renty z wyrównaniem za kilkanaście miesięcy jest dla niej krzywdzące. Zakwestionowała także doliczenie dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego, którego nie uprawia i nie osiąga z niego żadnych korzyści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa ich pobierania. Kolegium zaznaczyło, że U. S. została pouczona o konieczności powiadomienia podmiotu realizującego świadczenia o zaistnieniu właśnie takich okoliczności, co potwierdziła własnoręcznym podpisem (pouczenie zawarte we wniosku z [...].09.2013 r. oraz w decyzji z [...] listopada 2013 r. przyznającej zasiłki rodzinne, którą otrzymała). W okolicznościach sprawy strona nie poinformowała jednak o uzyskaniu w marcu 2013 r. dochodu z tytułu otrzymywanego świadczenia rentowego z ZUS za okres od [...].11.2011 r. do [...].02.2013 r. w kwocie 8 334,62 zł oraz otrzymywanego od miesiąca kwietnia 2013 r. świadczenia rentowego z ZUS w kwocie 599,12 zł. O tych okolicznościach U. S. nie poinformowała organu I instancji. Kolegium wskazało, że z zalegających w aktach dokumentów wynika, że łączny dochód rodziny wynosił miesięcznie 2 119, 94 zł na który składały się: kwota dochodu opodatkowanego podatkiem dochodowym – 20 448,25 zł, kwota 5 203,44 zł z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego, odliczenie od dochodu kwoty 212,33 zł (dochód uzyskany w roku 2012 przez U. S. z tytułu zatrudnienia w firmie A Sp. z o.o.) Łączny roczny dochód rodziny po odliczeniach wyniósł 25 439,36 zł, a zatem miesięczny dochód wyniósł 2 119,94 zł. Powołując się na art. 5 ust. 4b i art. 3 pkt 24 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium wskazało, że z zaświadczenia z ZUS’u z dnia [...].01.2015 r. wynika, że wysokość dochodu uzyskanego z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty wynosi 599,12 zł netto. SKO uznało, że U. S pierwszy dochód z przysługującej renty osiągnęła w miesiącu marcu 2013 r., wobec czego należy doliczyć dochód z miesiąca kwiecień 2013 r. Doliczenie tego dochodu spowodowało, że miesięczny dochód rodziny po uwzględnieniu odliczeń i doliczeń do dochodu wyniósł 2 719,06 zł (2 119,94 + 599,12 zł = 2719,06 zł). Zatem miesięczny dochód na jednego członka rodziny, stanowiący podstawę do przyznania świadczeń rodzinnych wyniósł 679,77 zł (2 719,06 zł/4 = 679,77 zł) i przekroczył kryterium uprawniające do przyznania zasiłku (539,00 zł) o 140,77 zł. Kolegium wskazało także na brak podstaw do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył kwotę najniższego zasiłku rodzinnego. Kolegium nie uwzględniło także zarzutu odwołującej o bezpodstawnym doliczeniu dochodu z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego. Wskazując na brzmienie art. 5 ust. 8, 8a, 8b i 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych SKO podało, że w aktach sprawy zalega nakaz płatniczy na łączne zobowiązanie pieniężna na 2012 r. na nazwisko U. S., z którego wynika, że posiada ona gospodarstwo rolne o powierzchni 4,8186 ha fizycznych i 2,1405 ha przeliczeniowych w J. Fakt posiadania gospodarstwa potwierdziła sama odwołująca się w oświadczeniu z dnia [...].09.2013 r. (zalegającym w aktach sprawy). W tych okolicznościach SKO jako prawidłową oceniło decyzję organu I instancji o uznaniu zasiłków za nienależnie pobrane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję U. S. zawnioskowała o "unieważnienie decyzji SKO lub przekazanie do ponownego rozpatrzenia". Skarżąca wskazała, że orzekające w sprawie organy obu instancji nie uwzględniły istotnego dokumentu jakim jest umowa dzierżawy, której kserokopię dołączyła do skargi. Wynika z niej, że nie czerpie ona żadnych korzyści z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby usunąć z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Trzeba też zauważyć, że na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sad stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy (chodzi o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym). Kierując się tymi przesłankami i dokonując w sprawie niniejszej kontroli w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu (czyli niezależnie od treści zarzutów skargi). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasto [...] z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]), którą ostatnio wymieniony organ wydał po uprzednim wznowieniu z urzędu postępowania (postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r.). Przypomnieć należy, że instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i umożliwia ponowne rozpatrzenie sprawy. Granicę postępowania wznowieniowego wyznacza zakres sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, natomiast podstawy wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wymienione w art. 145 § 1 oraz art. 145a i art. 145b K.p.a. W postępowaniu wznowieniowym wyróżnia się dwa etapy (fazy) – każdy cechują odrębność, inny przedmiot i zakres badania – z których pierwszy etap (wstępny) kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 K.p.a.) albo podjęciem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Drugi etap, po wydaniu postanowienia o wznowieniu (właściwy), polegający na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i który ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia, kończy się wydaniem decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 K.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Przepis art. 151 § 1 K.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy". Z cyt. wyżej przepisu wynika więc wyraźnie, że organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b – odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzje i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., II SA 1302/97, Lex nr 41272 i z dnia 5 marca 1998 r., I SA 1307/97 – Lex nr 45645). Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ I instancji orzekając jak wcześniej wspomniano, po uprzednim wznowieniu przez siebie postępowania wydanym w dniu [...] lutego 2015 r. postanowieniem (wskazującym podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) nie zakończył wznowionego postępowania w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a. Nie budzi jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że wydana przez ten organ decyzja w dniu [...] lutego 2015 r., nie odwołując się w podstawie prawnej do regulacji zawartych w art. 151 § 1 K.p.a., w istocie nie dotyczy zakresu sprawy administracyjnej zakończonej dotychczasową decyzją; "decyzją dotychczasową" jest bowiem decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. przyznająca skarżącej zasiłek rodzinny na dwoje dzieci i dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na jedno dziecko. Z tych więc przyczyn decyzja z dnia [...] lutego 2015 r., w ocenie Sądu, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli kwalifikowanym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie prawa przy wydaniu tej decyzji tj. art. 151 § 1 K.p.a. należało uznać za rażące, bowiem treść tego przepisu jest jasna, jednoznaczna, a w szczególności nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Utrzymanie w mocy tej decyzji przez organ II instancji w konsekwencji oznaczać musi, że taką samą wadą czyli kwalifikowaną dotknięta jest również decyzja tego organu, będąca przedmiotem zaskarżenia przez L. S. Zgodnie z dyspozycją art. 135 P.p.s.a. należało również wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego, którego podstawa prawna, jak i treść jest nieprecyzyjna, a więc nieprawidłowa. W podstawie prawnej tegoż postanowienia nie wskazano przepisu art. 149 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie zaś tego postanowienia odnosi się do "sprawy ustalenia" nienależnie pobranych świadczeń, gdy wymieniona w nim decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) czyli decyzja dotychczasowa dotyczy przyznania świadczeń rodzinnych. Stąd też naruszenie prawa przy wydaniu tego postanowienia należało uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z podanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł jak w sentencji.