II SA/Rz 658/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "Kolegium") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2008r. J.P. – E. i J.E. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr 882/2 położonej w W. przez jej właścicieli J. i K.C., co skutkowało powstaniem szkód na działkach wnioskodawców nr 881/1 i 881/2. W sprawie kilkakrotnie orzekał organ I instancji decyzjami z dnia [...] września 2009 r., [...] marca 2012 r. oraz [...] października 2013 r. Decyzje te były uchylane decyzjami Kolegium odpowiednio z dnia [...] listopada 2009 r., [...] lutego 2013 r. i [...] stycznia 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania nakazu przywróceniu przez J.C. do stanu poprzedniego poziomu należącej do niego działki nr 882/4 (powstałej z podziału działki nr 882/2) położonej w miejscowości W. Decyzję doręczono m.in. J.P. – E., która wniosła odwołanie od tej decyzji. Kolegium opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2015 r. poz.469 ze zm., dalej "P.w.") umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na brak po stronie odwołującej się statusu strony postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o takim statusie zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym przesądza istnienie interesu prawnego lub obowiązku, przy czym przepis ten należy interpretować w połączeniu z art. 29 P.w., regulującym obowiązku właściciela w zakresie utrzymania stanu wody na gruncie oraz stanowiącym materialnoprawną podstawę do wydania przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w razie dokonania przez niego zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W świetle jednoznacznej treści art. 29 P.w. nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są tylko i wyłącznie właściciel nieruchomości/gruntów, a nie jego użytkownicy, posiadacze, czy dzierżawcy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że J.P. – E. nie jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym działek 881/1 i 881/2 położonych w miejscowości W. oraz, że nie przysługuje jej jakikolwiek inny tytuł prawny (służebność) do tych działek. Także fakt współfinansowania utrzymania nieruchomości, korzystania z niej - także w ramach majątkowych stosunków małżeńskich – nie pozwala uznać taką osobę za stronę postępowania. W sytuacji więc, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje podmiot nielegitymujący się uprawnieniami do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, postępowanie winno zostać umorzone. Istota sprawy sprowadza się wyłącznie do kwestii legitymacji osób występujących do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 P.w. Adresatem zawartej w tym przepisie hipotezy jest właściciel gruntu (użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny - art. 9 ust. 2 pkt 3 P.w.), który doprowadzając do zmiany stanu wód na swoim gruncie spowodował tym samym szkodę na gruntach sąsiednich. Ustawa nie określa natomiast jakim tytułem winny wykazać się osoby, których nieruchomości dotknięte zostały szkodliwym oddziaływaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.P.-E. zarzuciła jej: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, skutkiem czego została wydana decyzja Kolegium z dnia 7 marca 2016 r., podczas gdy ponad wszelką wątpliwość na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, skarżąca była i jest nadal właścicielem działek nr 881/1 i 881/2, położonych w miejscowości W., 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej z pominięciem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ma obowiązek wykazania tychże kwestii. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 P.w. poprzez błędne wskazanie, iż skarżąca nie jest właścicielem działek nr ewid.881/1 i 881/2, położonych w miejscowości W. mimo iż, zgromadzony w aktach materiał dowodowy, jak również inne przesłanki świadczą o posiadaniu tytułu prawnego własności przez skarżącą do działek nr ewid.881/1 i 881/2. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako w pełni zasadna została przez WSA uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zdaniem WSA nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w sposób rażący narusza prawo, co musi skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego od chwili jej wydania (ex tunc). Należy przypomnieć, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek J.P. i J.E., datowany na dzień 5 listopada 2008 r. J.P. przez ok. 8 lat domagała się przez organami zarówno pierwszej jak i drugiej instancji zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 u.P.w. ze względu na szkody jakie powstały jej zdaniem na jej własności – nieruchomości składającej się z działek nr 881/1 i 881/2 położonych w miejscowości W. - na skutek naruszenia stosunków wodnych przez J.C. właściciela działek sąsiednich o nr 882/4 i 882/1. W toku trwającego 8 lat postępowania administracyjnego, SKO wielokrotnie rozpoznawało żądania strony skarżącej, nie mając wątpliwości co do jej statusu jako strony postępowania. Takich wątpliwości nie miał także Organ pierwszej instancji każdorazowo adresując swe rozstrzygnięcia do J.P. Ostatnia z tych decyzji została skierowana do w/w, co tym samym spowodowało nabycie przez skarżącą formalnoprawnego statusu strony, a w konsekwencji także uzyskanie prawa do skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 127 § 1 K.p.a.. Innymi słowy, SKO już z tego powodu, że J.P. została przez Organ pierwszej instancji potraktowana jako strona, nie mogło uznać, że nie miała tytułu do wniesienia odwołania (SKO w uzasadnieniu swej decyzji na stronie 2, błędnie określa imię odwołującej się jako J.). Tymczasem, jest też oczywistym, że skarżąca posiada status strony w ujęciu materialnoprawnym, wynikającym z art. 29 ust. 3 u.P.w., bowiem jest właścicielem działek o nr 881/1 i 881/2, co potwierdzają wypisy z ewidencji gruntów znajdujące się w aktach sprawy, a także wypisy z ksiąg wieczystych załączone do skargi sądowoadministracyjnej. Skarżąca była traktowana jako właścicielka wymienionych działek zarówno przez Wójta Gminy [...] jak i przez biegłego w treści sporządzonej opinii, co sugeruje zupełne pominięcie tych dowodów przez SKO. Przez cały okres trwającego od 2008 r. postępowania nigdy w jego toku nie pojawiła się kwestia braku przymiotu strony J.P. np. z powodu utraty przez nią prawa własności do nieruchomości składającej się z działek o nr 881/1 i 881/2. SKO nie wyjaśniło też przyczyn ewentualnej utraty prawa własności przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego. SKO w sposób rażący naruszyło przepis art. 7, 77 i 80 K.p.a. przyjmując, że J.P. nie jest właścicielem działek o nr 881/1 i 881/2. Fakt posiadania tytułu prawnorzeczowego przez wymienioną osobę, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, decyzji administracyjnych, opinii biegłego, wypisów z ewidencji gruntów, a także długoletniej praktyki Organów obu instancji uznającej w.w za stronę postępowania, był tak oczywisty, że przyjęcie odmiennego ustalenia, i to w 8 roku trwania postępowania administracyjnego, nie można w jakikolwiek sposób pogodzić z zasadą prawdy obiektywnej. W wyniku nieprawidłowych ustaleń SKO, doszło również do rażącego naruszenia normy prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 3 u.P.w., która wraz z art. 28 K.p.a. nakazuje organom traktować jako stronę postępowania właściciela nieruchomości, który żąda działań procesowych ze względu na szkodę na gruncie, wynikłą z naruszenia stosunków wodnych. SKO umarzając postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania osoby, której przymiot strony w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi choćby cienia wątpliwości, naruszyło również art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a., które gwarantują stronie postępowania prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Pomimo tego, że strona załączyła do swej skargi dowody potwierdzające stan własności działek o nr 881/1 i 881/2, SKO nie skorzystało ze swych kompetencji autokontrolnych. Skala stwierdzonych naruszeń przepisów procesowych jak i materialnoprawnych, połączona z czasem trwania postępowania w sprawie dotyczącego naruszenia stosunków wodnych, nakazały Sądowi stwierdzenie nieważności decyzji SKO w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oczywisty fakt posiadania przez skarżącą statusu strony postępowania administracyjnego, nie pozwalał Organowi odwoławczemu zakończyć postępowania poprzez uznanie, że ten status jej nie przysługuje. Na konsekwencje takiego rozstrzygnięcia w postaci umorzenia postępowania odwoławczego nie pozwala zasada demokratycznego państwa prawnego. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, SKO zobowiązane będzie rozpoznać odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., o nr [...], w sposób określony przepisami K.p.a. Przedstawione powody zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.