II SA/Rz 66/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. K. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. B. i P. K. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżących, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy złożonego w przedmiotowej sprawie. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta ponownie odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy złożonego w przedmiotowej sprawie. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1839 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o broni i amunicji") oraz Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic ( Dz. U. Nr 18 poz. 234 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, że w toku postępowania ustalono: - na działce ewid. nr 2 w obr. 211 w [...] możliwe jest zlokalizowanie strzelnicy otwartej bez broni obiektowej, - dla obszaru będącego przedmiotem postępowania brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przesądzałby o sposobie zagospodarowania przedmiotowej działki, - obszar wskazany we wniosku znajduje się poza układem urbanistycznym miasta [...] wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...]. Następnie Prezydent Miasta stwierdził, że na działce nr 2 w obr. 211 nie istnieje obiekt budowlany, który można było by nazwać strzelnicą, gdyż nie został zorganizowany ani zbudowany. Ponadto obiekt będący przedmiotem postępowania nie posiada dopuszczenia strzelnicy do użytkowania wydawanego przez organ nadzoru budowlanego. Wyjaśnił, że rolą organu wydającego decyzję jest zbadanie, czy przedłożony regulamin jest zgodny z regulaminem wzorcowym, a także czy odpowiada on obowiązującym przepisom prawa w każdym zakresie, a przede wszystkim w zakresie zasad zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy i w bliskim jej kontakcie. Zatwierdzeniu podlega regulamin istniejącej strzelnicy, gdyż regulacje w nim zawarte w zakresie bezpieczeństwa muszą być rzeczywiste i realne. Wobec powyższego Prezydent Miasta stwierdził, że do momentu kiedy strzelnica nie zostanie zbudowana i zorganizowana w sposób przedstawiony na planie graficznym strzelnicy stanowiącym załącznik do pisma z dnia 23 maja 2017 r. oraz dopuszczona do użytkowania, wniosek o zatwierdzenie regulaminu jest bezprzedmiotowy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że z regulacji art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji wynika, że strzelnica musi posiadać lokalizację, musi być zbudowana i zorganizowana - musi po prostu istnieć. W toku oględzin natomiast ustalono, że teren nie jest ogrodzony ani oznakowany według przedłożonego planu graficznego strzelnicy, ponadto na działce nie znajdują się stanowiska strzeleckie. Dalej wskazało, że strzelnica wskazana jest wprost jako tymczasowy obiekt budowlany, co powoduje, że podlega rygorom prawa budowlanego. By regulamin został zatwierdzony, a tym samym strzelnica mogła rozpocząć działanie, niezbędne jest spełnienie wszystkich wymagań dla jej powstania, którymi są prawo podmiotu do prowadzenia strzelnicy, status prawny gruntu, na którym ma być organizowana strzelnica, oraz decyzja w sprawie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest uprawnienia podmiotu do prowadzenia strzelnicy oraz decyzji w sprawie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. W ocenie SKO w sprawie znajduje zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073 - dalej w skrócie: "u.p.z.p."), dlatego też, aby działka mogła zostać przeznaczona na inny cel, w tym prowadzenie strzelnicy, konieczne jest wykonanie inwentaryzacji działki, zmiana klasyfikacji gruntu, ustalenie warunków zabudowy, oraz wystąpienie do Starosty (Prezydenta) o zmianę sposobu użytkowania działki. Ponadto Prezydent Miasta przed wydaniem decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy jest zobligowany do ustalenia, czy taki obiekt powstał zgodnie z przepisami prawa. Zmiana art. 47 ustawy o broni i amunicji nie zwalnia właściciela strzelnicy od uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Na taki obowiązek wskazuje treść ust. 3 pkt. 2 wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiący załącznik do wydanego na podstawie art. 46 ustawy o broni i amunicji, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. SKO wskazało również, że regulamin strzelnicy ma określać "zasady zachowania bezpieczeństwa", a więc sposób zorganizowania strzelnicy, sposób zachowania się osób korzystających ze strzelnicy. Natomiast w art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ustawodawca wskazał, że cel, który chce osiągnąć (t. j. zachowanie wymogów ochrony środowiska oraz wykluczenie możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska na strzelnicy), ma być uzyskany nie tylko przez odpowiednie zorganizowanie, ale także przez odpowiednie zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy. Zdaniem SKO, mając na względzie wykładnię systemową, t. j. przyjmując, że ustawa o broni i amunicji jest spójna z innymi przepisami polskiego systemu prawa, należy uznać, że skoro ustawa o broni i amunicji reguluje tylko jeden z aspektów funkcjonowania strzelnicy t. j. sposób jej zorganizowania, to inne wskazane przez ustawodawcę aspekty (zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy) powinny być regulowane innymi przepisami, którymi są słusznie wskazane przez organ I instancji, m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - ( t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.b."). Wobec powyższego SKO wywiodło, że przez strzelnicę należy rozumieć obiekt budowlany zlokalizowany i zbudowany w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochrona środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Regulamin strzelnicy nie może być zatem zatwierdzony w stosunku do obiektu który nie jest strzelnicą w powyższym rozumieniu. Nie byłby to bowiem w takim przypadku regulamin "strzelnicy" w rozumieniu ustawowym, ale regulamin "miejsca, które uznano za przydatne do używania broni palnej i innej broni zdolnej do rażenia celów na odległość", a które sam organizator nazwał strzelnicą. Dlatego też SKO uznało, iż zasadnie Prezydent Miasta poczynił ustalenia, czy obiekt, którego regulamin ma być zatwierdzony, rzeczywiście jest strzelnicą, t. j. obiektem budowlanym wzniesionym zgodnie z przepisami prawa, przeznaczonym do użytkowania jako strzelnica. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie jej w całości, jak również o uchylenia decyzji organu I instancji. Decyzji SKO zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t. j.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez: - niepodjęcie jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w świetle zarzutu zawartego w odwołaniu, to jest twierdzenia skarżących, że strzelnica przy ul. P. w [...] została zorganizowana jako strzelnica typu otwartego, t. j. istnieje ona w terenie, a nie w budynku, jako kulochwyty zostały wykorzystane istniejące na działce podwyższenia terenu, mimo, że organ był do tego zobowiązany, ani brak odniesienia się do zarzutów powoływanych przez skarżących, a przez to stwierdzenie, że strzelnica jest zawsze tymczasowym obiektem budowlanym; - nieprawidłowe rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzące do ustalenia błędnego stanu faktycznego, polegające na gołosłownym stwierdzeniu, iż skarżący nie mają prawa do prowadzenia strzelnicy, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż posiadają oni uprawnienia do prowadzenia strzelania i pracy z bronią palną; b) art. 15 k.p.a. - statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się jedynie do powierzchownej polemiki z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, w tym poprzez jedynie ogólne wskazanie, iż zarzuty odwołania są "całkowicie chybione i oparte na próbie, nieuprawnionej, literalnej wykładni prawa", czym pozbawiono skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta, a także poprzez bezrefleksyjne powielenie fragmentów uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 416/16 i przyjęcia go za własne (bez przytoczenia tego wyroku w uzasadnieniu), dotyczącego innego stanu faktycznego, gdzie znajdują się obiekty budowlane, jakimi są okopy; c) art. 6 k.p.a. w zakresie w jakim Prezydent Miasta wymaga od skarżących wykonania prac budowlanych oraz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, których obowiązek przeprowadzenia nie wynika z przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym; d) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; e) art. 6, art. 19 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 u.p.b. poprzez przekroczenie ustawowych granic kognicji organu w wyniku poczynionych w uzasadnieniu decyzji twierdzeń na temat podważenia opinii Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Miasta [...], podczas gdy organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a organem wyższej instancji dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś poza kompetencją Prezydenta Miasta i SKO jest merytoryczna ocena opinii dokonanej przez organ budowlany; f) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona. 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t. j.: a) art. 3 pkt. 5 u.p.b. poprzez błędne uznanie, że każda strzelnica stanowi tymczasowy obiekt budowlany, b) art. 46 i 47 ustawy o broni i amunicji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 roku w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic wraz z załącznikiem poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zorganizowanie strzelnicy wymaga przeprowadzenia prac budowlanych oraz uprzedniego uzyskania przez skarżących decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, wydane przez organ nadzoru budowlanego; c) rozdziału 1, pkt. 3.2. załącznika do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że konieczne jest uzyskanie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, a nie do uzyskania takiej decyzji, której nie przewidują obowiązujące przepisy prawa, gdyż nowelizacja ustawy o broni i amunicji z dnia 27 marca 2003 r. poprzez zmianę art. 47 ustawy o broni i amunicji uchyliła obowiązek wydania odrębnej decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania; d) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie konieczna jest zmiana zagospodarowania terenu oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym lub jego częścią, oraz jak wskazano w umowie dzierżawy grunt jest przeznaczony na tereny sportowo-rekreacyjne, w związku z tym nie wymaga zmiany użytkowania terenu, a co za tym idzie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] stanowiące odpowiedź na zapytanie Prezydenta Miasta [...] wskazuje, iż w/w obiekt stanowi teren dawnej strzelnicy użytkowanej w latach 1873-1887 oraz 1942- 1944. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozważenie konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że definicja "tymczasowego obiektu budowlanego" zawarta w art. 3 pkt. 5 u.p.b. składa się z opisu dwóch cech, z których co najmniej jedną obiekt musi posiadać, a następnie podano przykłady obiektów, które mogą zostać uznane za tymczasowe obiekty. A zatem nie samo nazwanie obiektu strzelnicą, czy przeznaczenie obiektu do wykonywania strzelania, decyduje o kwalifikacji jako tymczasowego obiektu budowlanego, ale po pierwsze bycie obiektem budowlanym. Definicja zaś obiektów budowlanych znajduje się w art. 3 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zdaniem skarżących, skoro strzelnica została zorganizowana na niezabudowanej działce i nie posiada żadnej z dwóch cech wskazanych wyżej, to w świetle art. 3 pkt. 5 u.p.b. nie jest też tymczasowym obiektem budowlanym. Zgodnie natomiast z art. 1 u.p.b., ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Zatem tylko strzelnice będące obiektem budowlanym podlegają pod regulację u.p.b. Ustawy tej nie stosuje się do niezabudowanych nieruchomości. Takie stanowisko zajął też w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], który stwierdził, że skarżący tak zorganizowali swoją strzelnicę, iż nie podlega ona przepisom prawa budowlanego, a zatem jej używanie nie jest uzależnione od uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Odnosząc się do stwierdzenia SKO, że skarżący nie dysponują decyzją o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania zgodnie z rozdziałem 1 pkt 3.2 załącznika do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 roku w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic wskazali oni, że pierwotne brzmienie art. 47 ustawy o broni i amunicji wskazywało, że "dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)". Organ musiał zatem wydać dwie decyzje administracyjne, ewentualnie jedną zawierającą dwa punkty: dopuszczenie do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw. W wyniku nowelizacji nadano mu następujące brzmienie: "Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta)." Obecna treść art. 47 ustawy o broni i amunicji nie nakazuje więc wydania decyzji o dopuszczeniu do użytkowania. Mimo nowelizacji art. 47 ustawy o broni i amunicji nie dokonano jednak odpowiedniej zmiany w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 roku w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Zdaniem skarżących, SKO naruszył tym samym art. 87 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, iż rozporządzenia znajdują się niżej w hierarchii aktów prawnych niż ustawa. Rozporządzenia są wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. W rozdziale 1 pkt 3.2 załącznika do ww. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazano, iż na strzelnicy w widocznym miejscu umieszcza się decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Jednakże w przypadku, gdy decyzja taka nie jest wymagana przepisami ustawy, nie ma obowiązku jej wywieszenia. Ponadto SKO nie wskazało w swojej decyzji, co skarżący powinni wybudować, aby móc otrzymać decyzję zatwierdzającą regulamin. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji napisano jedynie, że strzelnica musi być istniejąca i zorganizowana, aby uzyskać decyzję zatwierdzającą regulamin. Skarżący podnieśli, że wbrew twierdzeniom SKO, te cechy posiada już strzelnica przy ul. P. w [...]. Na działce znajdują się wały ziemne mające służyć jako kulochwyty, co spełnia przesłankę "istnienia". Ponadto ustalono już możliwe stanowiska strzeleckie, osie strzeleckie i zasady używania strzelnicy. Zasady te zostały zawarte w regulaminie, który powinien zostać zatwierdzony przez organ II instancji. To właśnie regulamin będący przedmiotem niniejszego postępowania wyznacza ramy zorganizowania strzelnicy, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 listopada 2016 r., II SA/Bd 416/16. Zatem w obecnej sprawie, skoro regulamin został stworzony i przedstawiony do zatwierdzenia, to została spełniona także ostatnia przesłanka – zorganizowania strzelnicy. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia właściwej treści art. 46 i 47 ustawy o broni i amunicji. Konkretnie zaś do tego, czy zgodnie z twierdzeniami skargi, możliwa jest taka konfiguracja faktyczna, w której strzelnica nie będzie obiektem budowlanym i w konsekwencji nie będzie podlegać reżimowi przepisów u.p.b. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Wykazanie zasadności zajętego stanowiska wymaga jednak poczynienia szeregu ustaleń natury ogólnej, odnoszących się wyłącznie do treści przepisów. Pozwoli to w sensie operatywnym, na czytelniejszą prezentację oceny prawnej stanu faktycznego, na gruncie którego wydano kwestionowana decyzję. Stosownie do treści art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji (dalej w skrócie: "u.b.a.) funkcjonowanie strzelnicy nie może powodować naruszenia wymogów związanych z ochroną środowiska oraz stwarzać możliwość wydostania się poza jej obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Gwarancją przestrzegania przedmiotowych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a., ab initio). Regulamin strzelnicy, zatwierdzany w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 47 u.b.a.) określa wyłącznie zasady bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy. Wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 u.b.a., który stanowi, iż regulamin określa "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy". Normatywnym wsparciem przyjętej wykładni jest także sformułowana w art. 46 ust. 3 u.b.a. delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia "wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic". Konstruując treść rozporządzenia minister powinien uwzględniać "warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy". Dodatkowo należy również naprowadzić, iż już w art. 1 u.b.a., w którym ustawodawca sformułował zakres przedmiotowy ustawy mowa jest wyłącznie o tym, że w stosunku do strzelnic, ma ona określać jedynie zasady jej funkcjonowania. Z powołanych przepisów (art. 46 i art. 47 ustawy o broni i amunicji) należy wyprowadzić wniosek, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do kwestii zorganizowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Wydając decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w oparciu o art. 47 u.b.a. organ jest uprawniony do weryfikacji wyłącznie tego, czy reguluje on sposób funkcjonowania strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy - § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. 2000r. nr 18, poz. 234 ze zm). Poza kompetencją organu decydującego na podstawie art. 47 u.b.a. pozostaje rozstrzyganie, czy strzelnica została właściwie zlokalizowana i zbudowana. Nie oznacza to jednak, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie afirmowały lokalizację i budowę strzelnicy. Skoro przedmiotowe wymogi zostały normatywnie ustanowione, musi istnieć stosowny tryb ich weryfikacji. Jak zasadnie przyjęły organy, odbywa się to przed właściwymi organami architektoniczno-budowlanymi. Wyłącznie te organy są uprawnione do rozstrzygnięcia, czy strzelnica została prawidłowo zlokalizowana i zbudowana. W tym miejscu należy odnieść się do twierdzeń skarżących, iż z uwagi na fakt, że strzelnica ma zostać zlokalizowana na terenie, którego istniejące ukształtowanie gwarantuje spełnienie wymogów, o jakich mowa w art. 46 ust. 1 u.b.a., nie można przyjąć, iż stanowi ona obiekt budowlany. W ocenie Sądu takie rozumowanie jest błędne. Niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Rozważenia wymagać będzie wyłącznie odpowiednia kwalifikacja strzelnicy, jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Sąd zwraca uwagę, iż nawet wówczas, gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego "adaptację", jako strzelnicy otwartej, będzie stanowiła ona obiekt budowlany. Strzelnica otwarta nie stanowi bowiem terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej, nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic – oraz wyznaczone i odpowiednio wyposażone miejsce gromadzenia odpadów – rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. 2000r. Nr. 27 poz. 341). Już tylko te elementy znajdujące się na strzelnicy pozwalają przyjąć, iż – w zależności od tego jaką ostateczną formę mają owe elementy przybrać - możemy mieć do czynienia z budynkiem, budowlą albo tymczasowym obiektem budowlanym. Jedynie sygnalizacyjnie należy odnotować fakt, że z akt sprawy wynika, iż na działce nr 2 znajdują się wały ochronne, stanowiące pozostałość strzelnicy wojskowej z lat 1873 -1887 – pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 września 2017 roku, protokół oględzin z 8 września 2017 roku. Taki układ faktyczny może świadczyć o tym, że na przedmiotowej działce znajduje się już obiekt budowlany, kwestią do rozstrzygnięcia byłoby ewentualnie ustalenie, czy wymagana jest zmiana sposobu jego użytkowania. Z notatki służbowej z 1 czerwca 2017 roku wynika z kolei, że istniejące wały ochronne wymagają, w niektórych miejscach rekonstrukcji lub ponownego usypania. Przedstawione okoliczności mogą zatem wskazywać, że zlokalizowanie strzelnicy na działce nr 2 będzie wymagało przeprowadzenia również i takich robót budowlanych – robót ziemnych. Poruszone powyżej zagadnienia nie mogą stanowić przedmiotu oceny organu, w ramach postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 roku, sygn. akt II OSK 1462/17: "trudno bowiem uznać aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych". W powołanym orzeczeniu NSA zaakceptował pogląd, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. NSA zwrócił uwagę, że celem u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które Wójt powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym wypadku w znaczeniu prawnym trudno mówić, aby przedmiotem postępowania była strzelnica, jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego. Skarżący pozostają w błędzie twierdząc, iż nie ma przepisów prawa nakazujących im uzyskanie pozwolenia na użytkowanie strzelnicy. To, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw "zdjęto" z wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kompetencję do dopuszczenia strzelnicy do użytkowania nie oznacza, że aktualnie tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. Mają bowiem w tym zakresie zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31; zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania można przystąpić po dokonaniu skutecznego zgłoszenia; zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego m.in. obiekty kategorii "V" - sportowe i kategorii "XVII" - usługowe np. szkoleniowe, do których zaliczają się strzelnice, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o ile do ich budowy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę; zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu). NSA potwierdził również, że ust. 3 wzorcowego regulaminu strzelnicy formułuje dodatkowe wymagania w procesie inwestycyjno-budowlanym strzelnic; chodzi o nakaz uzyskania i umieszczenia w widocznym miejscu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie strzelnicy. Sąd zaznacza, iż w niniejszym postępowaniu nie kontroluje wypowiedzi organów odnośnie tego, jakie konkretnie wymogi na gruncie prawa budowlanego powinna spełniać strzelnica na działce nr 2. Kwestią tą zajmą się organy architektoniczno-budowlane. One również zdecydują, w jakiej formie (pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia) zostanie potwierdzona zgodność z prawem lokalizacji i zbudowania strzelnicy. W niniejszej sprawie Sąd badał jedynie, czy organ zasadnie odmówił zatwierdzenia strzelnicy i w tej kwestii, z wyżej wskazanych przyczyn, konkluzje są pozytywne. Z tego też powodu Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.