II SA/Rz 660/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Przedmiotem skargi A. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od [...].06.2013 r. do [...].10.2013 r. w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem A. B. W podstawie prawnej SKO wskazało art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kwestionowaną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: A. B. na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) przyznane miała od [...].11.2011 r. do bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w wysokości 520,00 zł, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem A. B. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta z dniem 30.06.2013 r. wygasła z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Wcześniej, bo w dniu [...].06.2013 r. A. B. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. B. Po jego rozpoznaniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił wyżej wymienionej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] października 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy w administracyjnym toku instancji, na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 841/13 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...].07.2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...].07.2013 r. Sąd wskazał na brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności związanych z rezygnacją przez A. B. z zatrudnienia, tudzież korzystania ze zwolnień lekarskich, co mogło prowadzić do nieobecności w pracy, a w konsekwencji do wypowiedzenia umowy o pracę. Sąd zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia przyczyn i okoliczności związanych z rozwiązaniem umowy o pracę. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] odmówił A. B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od [...].06.2013 r. do [...].10.2013 r., w związku z opieką nad mężem A. B. Wskazano, że A. B. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże ze względu na fakt braku rezygnacji z aktywności zawodowej, celem sprawowania tej opieki, nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia. A. B. odwołała się od tej decyzji, wnioskując o jej uchylenie w całości i dopuszczenie dowodów z oświadczeń świadków i dodatkowych dokumentów (kartoteka lekarska) w celu wykazania, że powodem rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę była chęć zrezygnowania przez nią z zatrudnienia oraz, że pracodawca złożył wypowiedzenie z powodu przebywania przez nią na zwolnieniu lekarskim i opiece nad mężem. Podała, że na zwolnieniu lekarskim przebywała nieprzerwanie od [...].06.2000 r. do [...].09.2000 r. Od tego czasu nieprzerwanie nie pracuje, sprawując opiekę nad mężem. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że specjalny zasiłek opiekuńczy – zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że mąż wnioskodawczyni legitymuje się Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...].03.2000 r. zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, trwale, całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Kolegium zaznaczyło, że choć w przypadku A. B. spełniona jest przesłanka wynikająca z obowiązku alimentacyjnego (o jakim mowa w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym), to wnioskodawczyni nie może zostać uznana za osobę, która – jak to wymaga art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. I ta kwestia jest sporna w przedmiotowej sprawie. Kolegium podało, że z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności męża odwołującej datuje się na [...].05.1997 r. (data wydania pierwszego orzeczenia). Z kserokopii świadectw pracy wystawionych A. B. wynika, że ww. zatrudniona była do [...].07.2000 r. a umowa o pracę rozwiązana została za wypowiedzeniem, z inicjatywy pracodawcy. Z oświadczenia złożonego przez wnioskodawczynię w trakcie wywiadu środowiskowego, wynika, że pracowała ona zawodowo, jednak często przebywała na zwolnieniu chorobowym bądź opiece. Z powodu pogarszającego się zdrowia męża w 2000 roku zrezygnowała z pracy. Wyżej wymieniona wskazała także na konflikt pomiędzy nią a pracodawcą, dotyczący sposobu wypowiedzenia umowy o pracę. Ostatecznie umowa ta została wypowiedziana [...].07.2000 r., z adnotacją "z inicjatywy pracodawcy". Wówczas to wnioskodawczyni przebywała na zasiłku chorobowym, a następnie zarejestrowała się w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Cały czas jednak sprawowała opiekę nad mężem. Kolegium wskazało, że z informacji uzyskanych od ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...] wynika, że w okresie od 1997 r. do 2000 r. A. B. w okresie od [...].07.2000 r. do [...].09.2000 r. pobierała jedynie zasiłek chorobowy. Nie pobierała natomiast w tym czasie zasiłku opiekuńczego nad dorosłym członkiem rodziny – A. B. Natomiast z udzielonych przez Zakład ‘[...]" (pracodawca odwołującej) wyjaśnień wynika, że wyżej wymieniona przebywała na zasiłku chorobowym w 1997 r. – 14 dni ([...].03.1997 r. – [...].04.1997 r.), w 1999 r. na zasiłku opiekuńczym – 39 dni ([...].01.1999 r. do [...].02.1999 r.) oraz na zasiłku chorobowym w okresie od [...].06.2000 r. do [...].07.2000 r. (do dnia rozwiązania umowy o pracę). W ocenie Kolegium powyższe okoliczności nie potwierdzają twierdzeń odwołującej o częstym przebywaniu na opiece czy zasiłku chorobowym. Również fakt przebywania na zwolnieniu chorobowym nie stanowi, zdaniem organu dowodu uzasadniającego konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. SKO zaznaczyło także, że powoływanie się przez odwołującą na dowód w postaci kartoteki lekarskiej (na okoliczność częstego przebywania na zwolnieniach lekarskich) świadczy jedynie na niezdolność do pracy samej odwołującej, nie zaś na konieczność opieki nad chorym małżonkiem. Jako niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostają także, w ocenie organu, kwestie związane z wypowiedzeniem umowy o pracę w trakcie zwolnienia chorobowego (roszczenia te należało kierować na drogę sądową). Kolegium zwróciło również uwagę na fakt wypłaty przez pracodawcę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (19 dni za 1999 r. oraz 14 dni za 2000 r.). W tym kontekście, jako nieznajdującą uzasadnienia SKO oceniło argumentację odwołującej, że z powodu sprawowania opieki nad mężem musiała korzystać ze zwolnień chorobowych, które spowodowały utratę pracy, w sytuacji, gdy posiadała ona prawo do 33 dni niewykorzystanego urlopu. W związku z powyższym Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad współmałżonkiem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku żony względem męża, lecz za konieczność rezygnacji z zatrudnienia z powodu osobistego sprawowania tej opieki. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. B. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, prawdy obiektywnej, dwuinstancyjności i zaufania do organów administracyjnych. Zarzuciła także brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego i nietrafnego uznania, że nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad mężem, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Powyższe zaś świadczy o naruszeniu przepisów prawa materialnego, które mało istotny wpływ na wynik sprawy W uzasadnieniu wyjaśniła, że to właśnie z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem poinformowała pracodawcę o zamiarze wypowiedzenia umowy o pracę, jednakże została "uprzedzona". Za niesprawiedliwe i krzywdzące uznała twierdzenia organu o niewykorzystanym urlopie wypoczynkowym, albowiem to pracodawca nie zezwalał na wykorzystanie zaległego urlopu. Zarzuciła brak uwzględnienia przez organ dowodów przez nią przedstawionych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 660/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie sądowoadministracyjne. Natomiast postanowieniem z dnia 29 września 2014 r., postępowanie to zostało podjęte na nowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a" sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zaś art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt (tu decyzja) w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) Dokonując kontroli w omówionym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja wydana w pierwszej instancji (z dnia [...].02.2014 r.) w obrocie prawnym nie mogą pozostać. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 20012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) z obowiązywaniem od dnia 1 stycznia 2013 r. Na podstawie tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca po ustaniu zatrudnienia ([...].07.2000 r.) nie podejmowała żadnego zatrudnienia (jest nieaktywna zawodowo) i dlatego w takim przypadku nie jest możliwe – w ocenie tych organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w sprawie niniejszej wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Dokonując wykładni tegoż przepisu organy przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana natomiast przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W orzecznictwie przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go550/13). Zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnacje z podjęcia zatrudnienia). Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (w wyroku z dnia 19.09.2013 r., III SA/Gd 408/13), "byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". Stąd też nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – mimo sprawowania faktycznej opieki skutkującej obiektywną niemożnością podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego sprawy, nie pomijając faktu zarejestrowania skarżącej jako osoby bezrobotnej (czyli pozostającej w zdolności i gotowości do podjęcia pracy). Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 135, 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.