II SA/Rz 661/17

Dnia 27 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie konkursu ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej A. R. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych). Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zmienionym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor [...]OW NFZ") powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia postępowania Nr [...] w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z akt sprawy wynika, iż na ogłoszony konkurs ofert zgłosił się jeden oferent – A. R. (dalej w skrócie: "skarżąca"). W dniu 26 stycznia 2017 r. komisja konkursowa skierowała wniosek do Dyrektora [...]OW NFZ o unieważnienie postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert z powodu odrzucenia wszystkich ofert, który został w tym samym dniu uwzględniony. Następnie sporządzone zostały zawiadomienia skierowane do skarżącej, o odrzuceniu jej oferty z powodu nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie, a także o unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodu odrzucenia wszystkich ofert. Zarządzeniem Nr [...] Dyrektor [...]OW NFZ odwołał komisję konkursową. W związku z wpłynięciem w dniu 3 lutego 2017 r. protestu skarżącej od decyzji w sprawie odrzucenia oferty przez komisję konkursową, Dyrektor [...]OW NFZ w dniu [...] lutego 2017 r. cofnął unieważnienie postępowania Nr [...], a następnie zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. ponownie powołał komisję konkursową w celu jego rozpoznania. W dniu [...] lutego 2017 r. komisja konkursowa ogłosiła o rozstrzygnięciu protestu i jego nieuwzględnieniu z powodu uznania go za oczywiście bezzasadny. Skarżąca została powiadomiona o rozstrzygnięciu protestu pismem z dnia [...] lutego 2017 r. W tym samym dniu komisja konkursowa wniosła do Dyrektora [...]OW NFZ o unieważnienie postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert z powodu odrzucenia wszystkich ofert, który został uwzględniony. Zarządzeniem Nr [...] Dyrektor [...]OW NFZ odwołał komisję konkursową. W dniu 7 marca 2017 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora [...]OW NFZ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 154 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm. – dalej w skrócie: "Ustawa o świadczeniach"). Podniosła w nim, że odrzucenie oferty narusza jej interes prawny, ponadto poprzez natychmiastowe wydanie decyzji o unieważnieniu postępowania zamknięto jej drogę do wniesienia odwołania. Zakwestionowała również stanowisko komisji konkursowej, iż złożony przez nią protest był oczywiście bezzasadny. W odpowiedzi w piśmie z dnia 10 marca 2017 r. Dyrektor [...]OW NFZ poinformował skarżącą, że w związku z unieważnieniem postępowania, nie przysługują jej środki odwoławcze przewidziane w art. 152 i 153 ustawy o świadczeniach, dlatego też jej wniosek nie zostanie rozpatrzony. W dniu 20 marca 2017 r. skarżąca kolejny raz zwróciła się do Dyrektora [...]OW NFZ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, powtarzając argumenty z poprzedniego wniosku. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor [...]OW NFZ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 10 maja 2017 r. skarżąca nadała w placówce operatora pocztowego pismo zatytułowane jako "skarga od decyzji wydanej przez Dyrektora [...]OW NFZ w dniu [...] kwietnia 2017 r.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania konkursowego prowadzonego pod znakiem [...] przez [...]OW NFZ. W uzasadnieniu podniosła, że ustawa o świadczeniach nie przewiduje możliwości rozwiązania komisji konkursowej, a następnie ponownego jej powołania. Zdaniem skarżącej, złożony przez nią protest winien zostać potraktowany jak odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, które to powinno zostać rozpatrzone przez Dyrektora [...]OW NFZ. W związku z powyższym, wydane w dniu [...] lutego 2017 r. rozstrzygnięcie, skarżąca potraktowała jako decyzję administracyjną oddalającą odwołanie zgodnie z dyspozycją art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, i w konsekwencji złożyła ona wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Dyrektora [...]OW NFZ. Natomiast pismo w żaden sposób nienazwane przez [...]yrektora POW NFZ skarżąca traktuje jak rozstrzygnięcie wydane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i od niego składa przysługującą jej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia powtórzyła swoją argumentację zawartą w piśmie z dnia 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie przez Narodowy Fundusz Zdrowia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ zamieszcza ogłoszenie o konkursie ofert na stronie internetowej tego oddziału. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje i odwołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach). Ustawa o świadczeniach zawiera zamknięty katalog przypadków, w których odrzuca się ofertę. Dotyczy to ofert złożonych przez świadczeniodawcę po terminie określonym w ogłoszeniu, zawierających nieprawdziwe informacje, oraz w których świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty albo nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast zgodnie z art. 150 ustawy o świadczeniach, unieważnienie postępowania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ może nastąpić wyłącznie na wniosek komisji w przypadku gdy: - nie wpłynęła żadna oferta, - wpłynęła jedna oferta niepodlegająca odrzuceniu, chyba że z okoliczności wynika, że na ogłoszony ponownie na tych samych warunkach konkurs ofert nie wpłynie więcej ofert - wówczas komisja może przyjąć tę ofertę, - odrzucono wszystkie oferty, - kwota najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą Fundusz przeznaczył na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej danego rodzaju, - nastąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć. Art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika wprost, że ustawodawca przewidział dwie alternatywne i zarazem wykluczające się formuły zakończenia postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej: unieważnianie postępowania i rozstrzygnięcie postępowania. Uznał przy tym, iż wyłącznie ostatnie z tych rozstrzygnięć może prowadzić do naruszenia (uszczerbku) interesu prawnego świadczeniodawcy, albowiem jak wynika explicite z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach od unieważnienia postępowania nie przysługują żadne środki prawne. Jest to rozwiązanie logiczne, albowiem sytuacja prawna świadczeniodawcy nie ulega zmianie, a umowa o udzielanie świadczeń nie zostaje zawarta z żadnym innym świadczeniodawcą (konkurentem) – nie rozstrzygnięto postępowania. W razie odrzucenia oferty przez komisję konkursową świadczeniodawca (oferent) może – stosownie do treści art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach – wnieść umotywowany protest. Od rozstrzygnięcia protestu nie przysługują żadne środki prawne, co jednak nie oznacza, iż oferent zostaje pozbawiony ochrony. Uwzględnić wszak należy, że w takim układzie, gdy po odrzuceniu oferty jednego z oferentów dojdzie do rozstrzygnięcia postępowania, a zatem zostanie wyłoniony inny oferent do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, aktywuje się ogólna formuła ochrony prawnej przewidziana w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegająca na możliwości wniesienia odwołania, a w dalszej perspektywie na możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wnosząc wzmiankowane środki prawne od rozstrzygnięcia oferent mógłby podważać legalność zarówno samego odrzucenia jego oferty, jak i rozstrzygnięcia postępowania. W konfiguracji faktycznej, z jaką Sąd zetknął się w niniejszej sprawie sądowa ochrona skarżącej jest jednak wyłączona, a to z tego względu, że nie doszło do rozstrzygnięcia postępowania. O ile skarżąca była prawnie legitymowana do złożenia protestu na odrzucenie jej oferty i z możliwości tej skorzystała, to nie ma możliwości sądowego kwestionowania rozstrzygnięcia komisji konkursowej, jakie zapadło w następstwie jego rozpatrzenia. Oferta skarżącej była jedyną ofertą, a zatem jej odrzucenie musiało skutkować unieważnieniem postępowania – art. 150 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W błędzie pozostaje skarżąca, gdy twierdzi, że sporządzone i doręczone w trybie art. 153 ust. 3 ustawy o świadczeniach powiadomienie o rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] lutego 2017 roku jest decyzją administracyjną w przedmiocie oddalenia odwołania. Decyzję o takim przedmiocie dyrektor [...]OWNFZ w [...] mógłby wydać wyłącznie w razie uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania, do którego w analizowanym układzie faktycznym nie doszło. Niezasadnie również skarżąca zarzuca, iż w następstwie natychmiastowego rozwiązania komisji konkursowej uniemożliwiono jej zakwestionowanie odrzucenia jej oferty. Uwzględnić należy, że komisja konkursowa została przez dyrektora "reaktywowana" celem rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą protestu. Owszem, komisję pierwotnie rozwiązano zbyt szybko, przed upływem ustawowych terminów na wniesienie środka prawnego, którego rozpatrzenie należy do jej wyłącznej kompetencji, ale trudno przyjąć – jak czyni to skarżąca – że w takiej konfiguracji, jej protest powinien być rozpatrzony już nie przez komisję, a przez dyrektora i to przy nadaniu mu odmiennego charakteru prawnego, a mianowicie traktując go jako odwołanie od rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie konkursu następuje w wyniku wyboru oferty na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, a do takiego wyboru, wobec unieważnienia postępowania, nie doszło. Podsumowując, zarówno rozpatrzenie przez komisję konkursową protestu od odrzucenia oferty skarżącej, jak i czynność polegająca na unieważnieniu postępowania nie stanowią form działania administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądowoadministracyjnej. Z wyłożonych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.