II SA/Rz 662/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. B. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO [...] lub Kolegium) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wstępnego projektu podziału działek, które wydano w następującym stanie sprawy; M. B., R. B., J. K., A. K., M. T., A. Ł., J. U., A. U. i M. K. w podaniu z dnia 16 lipca 2013 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii w sprawie przedłożonego wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonych nr ewid. 306, 307, 308, 309, 310, obr. [...] przy ul. G. w [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] zaopiniował negatywnie przedłożony wstępny projekt podziału ww. działek, jako niezgodny z przepisami odrębnymi i ustawą o gospodarce nieruchomościami. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) dalej: "Ugn". Organ wyjaśnił, że zasady podziału nieruchomości zostały określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym przepisach art. 92 i 93. Z uwagi jednak na objęcie wnioskiem działek, których powierzchnia po podziale będzie większa niż 0,3000 ha, nie było możliwe pozytywne zaopiniowanie przedłożonego wstępnego projektu podziału w oparciu o art. 93 ust. 2a Ugn. Zaopiniowanie takie nie było również możliwe na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ rozstrzygnięcie takie nie zostało przez strony przedłożone pomimo skierowania do nich stosownego wezwania w tym zakresie. W zażaleniu na powyższe postanowienie podkreślono, że celem podziału jest uregulowanie sytuacji prawnej aktualnych współwłaścicieli przedmiotowych działek. Projektowany podział nie narusza wymagań przepisów Ugn, a pozwoliłby dokonać na drodze notarialnej bezkonfliktowo prawidłowego podziału nieruchomości za zgodą wszystkich współwłaścicieli i usunąć istniejące niezgodności. Przedstawiono w zażaleniu także sposób, w jaki podział został zaprojektowany, zwracając uwagę miedzy innymi na zamiar wydzielenia z działek drogi wewnętrznej. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej: "Kpa", utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie objętym wstępnym projektem podziału nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wymienione działki są natomiast użytkowane rolniczo, przy czym jeżeli na terenach takich planuje się wydzielenie działek o powierzchni większej niż 0,3000 ha nie ma obowiązku zatwierdzania go w drodze decyzji. Jeżeli natomiast wydzielana powierzchnia ma być mniejsza od wymienionej, wówczas uzyskanie takiej decyzji jest niezbędne, w tym również żądanej przez strony opinii (art. 92 ust. 1 Ugn). Działka tej wielkości (mniej niż 0,3000 ha) może być wydzielona z gruntu rolnego tylko wtedy, gdy zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, albo w celu utworzenia na niej drogi wewnętrznej mającej zapewnić obsługę komunikacyjną innym działkom, bądź też gdy podział jest dopuszczalny niezależnie od ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, w przypadkach określonych w art. 95 Ugn. W ocenie Kolegium, analiza wniosku stron wskazuje, że celem podziału nie jest osiągnięcie jednego z ww. celów, lecz uregulowanie stosunków własnościowych pomiędzy współwłaścicielami. Podział taki byłby więc możliwy tylko wtedy, gdyby był zgodny z postanowieniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, której strony nie posiadały. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. B. podkreślił, że projekt podziału opracował uprawniony geodeta, a zamiarem stron jest dołączenie odziedziczonej po ich bracie działki do ich działek, których są współwłaścicielami. Ponadto zamierzali także znieść łączącą ich współwłasność. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim z przyczyn, które zostały uwzględnione z urzędu, aczkolwiek także po części zasadne są zarzuty. Podstawową kwestią, która zresztą mogła rzutować na wynik sprawy będącej przedmiotem kontroli był fakt, że osoby podpisane pod wnioskiem o zaopiniowanie projektu podziału są – w różnej konfiguracji – właścicielami lub współwłaścicielami działek, których dotyczył wniosek. W istocie wniosek dotyczył różnych nieruchomości i tak: - działka ewid. 306 jest przedmiotem współwłasności 9 osób – M. B., R. B., J. K., A. K., M. K., A. Ł., M. T. (w ewidencji gruntów wpisano T.), J. U. i A. U.; - działka 307 jest przedmiotem współwłasności M. B., J. K. i A. Ł.; - działka 308 należy do A. Ł.; - działka 309 należy do M. B.; - działka 310 należy do J. K. Są to więc zupełnie odrębne nieruchomości i nie każda z w/w osób ma legitymację do żądania opinii co do podziału w odniesieniu do każdej z działek. Art. 62 Kpa przewiduje, iż w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził a mimo to organy rozpoznały wnioski łącznie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, iż przynajmniej niektóre z projektów podziału, po wyjaśnieniu intencji wnioskodawców i po wnikliwym zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami geodezyjnymi, mogły zostać pozytywnie zaopiniowane. Zauważyć także trzeba, że nie została wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie rozbieżność pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów i budynków i osobą będącą jednym z wnioskodawców. Być może zaistniała oczywista omyłka lub niedokładność w tym wypadku, ale żaden z organów nie podjął jakichkolwiek działań w celu jej wyjaśnienia. Chodzi mianowicie o współwłaścicielkę działki nr ewid. 306; w wypisie z rejestru gruntów figuruje bowiem M. T., zaś wniosek przez pełnomocnika składała M. T. Nie wyjaśnia tego także znajdujący się w aktach administracyjnych odpis z księgi wieczystej, który pochodzi z 2009 r. i wskazuje wówczas wpisanych tam współwłaścicieli, którzy nie są w pełni tożsami z osobami ujawnionymi aktualnie jako współwłaściciele nieruchomości. Organy wbrew regułom wynikającym z art. 7 Kpa, ale także z pominięciem przepisu art. 64 § 2 Kpa nie wyjaśniły na wstępnym etapie tej okoliczności. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie działki, których dotyczyły wnioski (jak wyżej wskazano brak było podstaw do potraktowania pisma z dnia 21 czerwca 2013 r. jako jednego wniosku, mimo wyartykułowania intencji wnioskodawców w jednym piśmie, brak było bowiem podstaw do zastosowania art. 62 Kpa), zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków były wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 Ugn. Bezsporne jest, że na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też wnioskodawcy nie legitymują się decyzjami o warunkach zabudowy dla tych konkretnych działek a przynajmniej ich nie przedłożyli na wezwanie organów. Jednakże – co także jest poza sporem – w wyniku projektowanych podziałów miałyby powstać działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z przepisów art. 92 ust. 1 i 2 Ugn wynika, że Rozdział 1 Działu III Ugn miałby w takim wypadku zastosowanie. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2a zd. 1 Ugn podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 h, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Umknęła uwadze organów, treść przepisu art. 93 ust. 3a Ugn, który stanowi, że warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Analiza pełnej treści wniosku, zażalenia i przede wszystkim przedłożonej dokumentacji geodezyjnej nie pozwala na wykluczenie, że intencją wnioskodawców mogło być finalne przyłączenie do najpierw wydzielonej pod drogę wewnętrzną działki 306/1, działek 307/1, 308/1 i 309/1. Zostało to już wyartykułowane na drugiej stronie wniosku, gdzie wskazuje się na zamiar utworzenia po podziale "drogi przelotowej o szerokości 5mb od ul. P. w kierunku wschodnim do ul. G. dla wszystkich działek po podziale od strony południowej". Mimo, że organ II instancji wyraźnie wskazuje, że działka mniejsza niż 0,3000 ha może być wydzielona z gruntu rolnego lub leśnego wyłącznie na: powiększenie sąsiedniej nieruchomości, dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, w celu utworzenia na niej drogi wewnętrznej mającej zapewnić obsługę komunikacyjną innym działkom, gdy podział jest dopuszczalny niezależnie od ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy (w sytuacjach określonych w art. 95 Ugn), w ogóle nie analizuje wniosku w tych wynikających z niego aspektach. Nie wiadomo też z jakich zapisów ustawy SKO wywodzi, że w w/w trzech pierwszych przypadkach podział jest możliwy tylko wtedy, gdy projekt podziału będzie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy (gdy nie ma planu). Tymczasem według art. 94 ust. 1 Ugn, do którego m.in. odsyła art. 93 ust. 1 Ugn, w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Użycie spójnika "albo" przesądza o tym, że jest to alternatywa rozłączna. Wystarczy więc, aby projektowany podział był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo nie był sprzeczny z przepisami odrębnymi. Jak wyżej wskazano z zaskarżonej decyzji nie wynika z jakimi przepisami odrębnymi byłby sprzeczny podział konkretnych działek, zwłaszcza w odniesieniu do działek, które miałyby zostać przeznaczone pod drogę wewnętrzną. Jak się podkreśla w doktrynie przedmiotem opinii w sprawie spełnienia przez proponowany podział nieruchomości warunków związanych z przepisami odrębnymi jest m.in. to, czy podział ten nie pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi (tj. odrębnymi od przepisów komentowanej ustawy dotyczących podziałów nieruchomości). Dlatego odmowa pozytywnego zaopiniowania podziału musi być w tym przypadku uzasadniona przez wskazanie konkretnego przepisu i wskazanie, na czym polega sprzeczność proponowanego podziału z tym przepisem. Jeśli zatem nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym ani decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale mają do niej zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (co wynika z art. 92 Ugn), to podział tej nieruchomości jest dopuszczalny, gdy nie jest sprzeczny z innymi obowiązującymi przepisami – z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 95 Ugn (zob. teza 12 komentarza do art. 93 – Ewa Bończak-Kucharzyk – Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. II Lex 2013) Jeżeli z odrębnych przepisów nie wynikają ani ograniczenia podziału nieruchomości, ani obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, to o podziale nieruchomości decyduje właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości nie jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA/Łd 643/08, LEX nr 481505). Organ musi wtedy ograniczyć się do zatwierdzenia projektu podziału, nawet gdyby projekt podziału był nielogiczny lub nieracjonalny. Skoro bowiem organy administracji działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa, to w razie ich braku o podziale konkretnych nieruchomości decyduje ich właściciel (teza 4 do art. 94 – Ewa Bończak-Kucharzyk – Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. II Lex 2013). Jak wcześniej wskazano podstawowym uchybieniem organów było nierozdzielnie wniosku stanowiącego w istocie kompilację odrębnych wniosków dotyczących różnych nieruchomości, które powinny być rozpoznane w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Dopuszczalność podziału powinna być bowiem rozpatrywana oddzielnie w odniesieniu do każdej z nieruchomości. W razie wątpliwości co do intencji wnioskodawców (w odniesieniu do każdej z nieruchomości w rozumieniu do art. 4 pkt 1 Ugn) należy wezwać wnioskodawców do ich wyjaśnienia i dopiero wówczas, po analizie przedłożonego projektu można ocenić w aspekcie zgodności z przepisami prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, 62, 64 § 2 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 Sąd uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy rozdzielą wnioski dotyczące różnych nieruchomości, w razie potrzeby wezwą wnioskodawców do wyjaśnienia celu podziału, co do działki nr ewid. 306 wyjaśnią czy M. T. jest osobą legitymowaną do złożenia wniosku wobec zapisów w ewidencji gruntów i kto jest w rzeczywistości stroną postępowania. W każdym z postępowań dokonana zostanie ocena proponowanego podziału w kontekście jego dopuszczalności w świetle obowiązujących przepisów prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.