II SA/Rz 663/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi U. B. i J. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących U. B. i J. B. solidarnie kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 122 § 3 w zw. z art. 33 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwana dalej u.p.e.a., którym po rozpatrzeniu zażalenia U. B. i J. B., utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...] uznające zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2010r. Starosta [...] wydał tytuł wykonawczy nr [...] wiążący się z nałożeniem na J. i U. B. obowiązku udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1886 położona w obr. [...], celem wykonania przez A Sp. zo. o. czynności związanych z konserwacją linii średniego napięcia 15V [...], polegających na przycięciu gałęzi drzew w sposób zapewniający bezpieczne korzystanie z linii energetycznej. Starosta [...] w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał również postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. W ustawowym terminie J. B. i U. B. - zastępowani przez pełnomocnika adwokata T. U., złożyli zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz złożyli zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] o nałożeniu grzywny i wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 34 u.p.e.a. zgłoszone zarzuty wobec postępowania egzekucyjnego rozstrzyga organ egzekucyjny, którym jest w przedmiotowej sprawie Starosta [...]. Wobec powyższego Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] uznał zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazano, że tytuł wykonawczy został wydany w sposób prawidłowy, a nałożony obowiązek polegający na udostępnieniu przez Państwa B. nieruchomości w celu wykonania przez A czynności związanych z konserwacją linii średniego napięcia znajduje oparcie w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm./. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli U. i J. B. - reprezentowani przez adwokata T. U. i wnieśli o jego uchylenie i wstrzymanie jego wykonania. Zarzucili wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów prawa oraz brak podstawy prawnej i faktycznej podlegającej egzekucji, a to art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazali, że powołany art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w okolicznościach sprawy jest bezprzedmiotowy i został zastosowany przedwcześnie. Teren objęty obowiązkiem wpisany jest na listę obiektów zabytkowych i podlega ochronie oraz nadzorowi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który winien wydać uprzednią zgodę na prowadzenie prac związanych z konserwacją linii średniego napięcia. Takie zezwolenie wymagane jest w myśl rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9.06.2004r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych /Dz.U. z 2004r. Nr 150, poz. 1579/. Wskazali, że organ błędnie zastosował art. 124 ust. 6 u.g.n. i nie uwzględnił art. 36 ustawy o ochronie zabytków. Po dokonaniu analizy okoliczności sprawy, Wojewoda stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2011r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie, tj. w sytuacji egzekucji obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu dokonania przycięcia gałęzi drzew zapewniającym bezpieczne korzystanie z linii energetycznej, która to czynność mieści sie w ramach powszechnie stosowanych metod zabezpieczenia linii energetycznych przed awańamii, nie ma zastosowania art. 36 ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz.U. z 2033r. Nr 162, poz. 1568 ze zm./, ani też przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9.06.2004r. Organ jako nieuzasadniony uznał zatem zarzut przedwczesnego zastosowania przez organ I instancji art. 124 ust. 6 u.g.n., bez uprzedniego skorzystania z przepisów dot. ochrony zabytków. Ponadto Wojewoda wskazał, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej może być wyłącznie okoliczność enumeratywnie określona w art. 33 u.p.e.a. Podniesione w zażaleniu zarzuty nie mieszczą się w ściśle określonym katalogu przesłanek umożliwiających skuteczne sformułowanie zarzutów. Przedmiotowe postępowanie nie może także zmierzać do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. U. B. i J. B. - zastępowani przez adwokata T. U. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnieśli o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili wydanie ww. postanowienia z naruszeniem art. 33 pkt 6 oraz art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazali, że wielokrotnie w toku postępowania podkreślali, że cały kompleks pałacowo - parkowy, będący we władaniu U. i J. B. wpisany jest na listę zabytków prowadzoną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Teren ten podlega szczególnej ochronie, a jakakolwiek praca lub czynności tam prowadzone wymagają bezwzględnego nadzoru i uzgodnienia oraz zezwolenia udzielonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. A takiego zezwolenia nie otrzymała, nie wystąpiła także o takie zezwolenie, które to wymagane jest na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 6.06.2004r. Podkreślili, że nigdy nie uchylali się od ciążącego na nich obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 u.g.n. Zakwestionowali twierdzenie, jakoby egzekucja obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu dokonania przycięcia gałęzi drzew celem konserwacji linii wysokiego napięcia mieściła się w ramach powszechnie stosowanych metod zabezpieczenia linii przed awariami i jako taka wyjęta jest spod rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody. Stanowisko, zgodnie z którym wszelkie podejmowane na terenie objętym ochroną czynności winny być w pierwszej kolejności uzgadniane, prezentowane było wielokrotnie przez Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Koserwatora Zabytków w R., ostatni raz w piśmie z dnia [...].06.2011 r. W dalszej części podtrzymali w całości stanowisko wskzane w zażaleniu, raz jeszcze wskazując na błędne zastosowanie art. 124 ust. 6 u.g.n. oraz pominięcie całościowego rozpatrzenia sprawy, bez uwględnienia art. 36 ustawy o ochronie zabytków. Podkreślili, że brak sprzeciwu równoznaczny byłby z pociągnięciem ich do odpowiedzialności karnej na podstawie art. 108 i nast. wyżej wskaznej ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego, które winno być umorzone, stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 7 u.p.e.a. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że z pisma A. S.A. Oddział w R. z dnia [...].06.2011 r., znak: [...] wynika, że wnioskodawca uzyskał dostęp do nieruchomości i wykonał czynności przycinki drzewostanu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć z przyczyn wziętych pod uwagę przez Sąd z urzędu. Na wstępie podnieść należy, że skarżone postanowienie zapadło w postępowaniu egzekucyjnym, w sprawie zgłoszonych w tym postępowaniu zarzutów. Jak wynika z treści art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / tekst jedn. Dz U z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./ rozstrzygniecie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Z kolei z przepisu art. 18 przywołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb wydawania postanowień w zakresie ich odrębności został uregulowany Kodeksem postępowania administracyjnego w Rozdziale 9. Znajdujący się w tym Rozdziale przepis art. 124 § 1 k.p.a. określa składniki postanowienia przyjmując, że powinno ono zawierać ; oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Natomiast przepis art. 126 k.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 - 152 oraz art. 156 -159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 o art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z zestawienia wyżej powołanych przepisów wynika więc, że postanowienie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym jest rozstrzygane w formie zaskarżalnego postanowienia, do którego mają zastosowanie rygory określone również art. 156 - 159 k.p.a. Oznacza to, że dla oceny minimum elementów koniecznych, jakie powinno spełniać wydane przez organ postanowienie zastosowanie znajdzie orzecznictwo dotyczące elementów koniecznych, jakim powinna odpowiadać prawidłowo wydana decyzja administracyjna. W doktrynie i ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjęto, że jako minimum elementów koniecznych do zakwalifikowania pisma jako decyzji /postanowienia / uznaje się cztery składniki; oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do wydania tego aktu. Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. podpisane zostało przez działającego z upoważnienia Wojewody T. B. Zastępcę Dyrektora Wydziału Nieruchomości. W aktach sprawy zalega pismo Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r., a więc po dacie wydania zaskarżonego postanowienia, zmieniające upoważnienie dla T. B. Zastępcę Dyrektora Wydziału Nieruchomości poprzez zmianę części VII dotychczasowego upoważnienia i powierzenie mu prowadzenia i nadzorowania egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w zakresie spraw realizowanych przez Wydział Nieruchomości. Z kolei, jak wynika z akt sprawy, przywołany wyżej przepis części VII, jak wynika z zalegającego w aktach sprawy upoważnienia Wojewody z dnia [...] maja 2010 r. zakresem obejmował prowadzenie spraw dotyczących przymusowego przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych, pozostających w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z akt sprawy natomiast nie wynika zakres zmiany upoważnienia dokonanego pismem z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], a więc nie jest możliwym ocena, czy T. B., działający z upoważnienia Wojewody, a wydający zaskarżone postanowienie, był osobą upoważnioną do jego wydania w świetle przytoczonego wyżej art. 124§ 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że Sąd pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wezwał Wojewodę do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez wykazanie stosownego upoważnienia osoby działającej z upoważnienia Wojewody, jednak pomimo upływu wyznaczonego terminu organ odpowiedzi nie udzielił. Jakkolwiek wyżej wskazane uchybienie może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu określoną art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nie mniej należy mieć na uwadze, że dla zastosowania tego przepisu niezbędnym jest oczywistość naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie , brak odpowiedzi organu na wezwanie Sądu, a także powołanie się w piśmie zmieniającym upoważnienie z dnia [...] czerwca 2011 r. na zmianę upoważnienia zawartą w piśmie z dnia [...] października 2010 r., a które nie zostało dołączone do akt sprawy wskazuje na naruszenie zasad określonych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przesądzając o braku dostatecznych podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa, a więc stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższą wadliwość Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi, jak też przedwczesną jest merytoryczna kontrola zaskarżonego postanowienia Z tych też przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.