II SA/Rz 664/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] uznał za nienależnie pobrane przez M. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz małoletnich dzieci: L. C., M. C. i M. C. w okresie od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. w łącznej wysokości 2.200 zł oraz zażądał ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Skarga M. K. na postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2013 r., o sygn. II SA/Rz 592/13. Podaniem z dnia 1 lutego 2013 r. M. K. zwróciła się do Burmistrza Miasta o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, powołując się na trudną sytuację materialno-bytową rodziny. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Burmistrz odmówił umorzenia wnioskowanej wierzytelności, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 dalej zwana u.p.p.a).. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe z trójką małoletnich dzieci. Dochód rodziny w styczniu 2014 r. stanowiły: świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 1.200 zł, świadczenia rodzinne w wysokości 1.917 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 35,81 zł, zaś udokumentowane wydatki wyniosły 1.394,32 zł. Tak więc kwota pozostała po odliczeniu wydatków, tj. 1.758,49 zł, jest wystarczająca do zaspokojenia potrzeb żywieniowych rodziny. Zatem sytuacja materialno-bytowa strony nie uzasadniała umorzenia świadczeń nienależnie pobranych. W odwołaniu od decyzji Burmistrza M. K. wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie należności wskazując, na naruszenie art. 30 ust. 9 "ustawy o świadczeniu rodzinnym" poprzez jego niezastosowanie, a ponadto na naruszenie szeregu przepisów postępowania związanych z wadliwie ustalonym stanem faktycznym sprawy. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało zaskarżoną decyzją w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana: "Kpa", oraz art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 9 i 10, art. 12, art. 27 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i 2 u.p.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy u.p.p.a. dopuszczają możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jednak jak wynika z art. 23 ust. 8 cyt. ustawy, może to nastąpić, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny. Z kolei, z art. 30 ust. 2 u.p.p.a. wynika konieczność uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej, a także możliwość przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Decyzja w tym zakresie ma zatem charakter uznaniowy. Oznacza to więc, że organ ma możliwość, ale nie obowiązek umorzenia takich należności. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony. Mając na względzie powyższe przepisy SKO w Przemyślu uznało, że pomimo, iż sytuacja rodzinna i dochodowa wnioskodawczyni jest trudna, to jednak brak dostatecznych środków na zwrot należności nie stanowi okoliczności pozwalającej na wyjątkowe potraktowanie jej w stosunku do innych dłużników alimentacyjnych i uwolnienie od obowiązku zwrotu należności na mocy art. 30 ust. 2 u.p.p.a.. Zastosowanie tej instytucji możliwe jest tylko wtedy, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanej uniemożliwiałaby jej wywiązanie się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 23 ust. 8 u.p.p.a. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie i odmowę umorzenia należności pomimo zaistnienia po jej stronie szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających uwzględnienie żądania, jak też poprzez utożsamienie pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności" wyłącznie z jej sytuacją materialną, 2) art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, które potwierdziłyby istnienie przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku, 3) art. 9 Kpa poprzez brak poinformowania jej o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie szczególnej sytuacji rodzinnej uzasadniającej uwzględnienie wniosku, 4) art. 11 Kpa poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których organ ograniczył się do oceny wyłącznie jej sytuacji materialnej i nie uwzględnił okoliczności dotyczących innych członków rodziny, w tym dzieci, 5) art. 77 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, 6) art. 107 Kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności dotyczących rodziny, w tym trójki chorych niepełnosprawnych dzieci, o czym organy posiadają wiedzą, a jedynie ograniczających się do jej osoby. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. K. okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd zobligowany był dostrzec z urzędu. W pierwszej kolejności, wypada wyjaśnić stronom postępowania, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzje administracyjną stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jedną z istotnych wad decyzji powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności jest wada rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 160/14, LEX nr 1464864). Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, iż M. K. wniosła do Organu pierwszej instancji o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nastąpiło to na podstawie Jej wniosku z dnia 1 lutego 2013 r. W jego treści skarżąca zwróciła się o umorzenie należności pobranych za okres od 1 sierpnia 2012 r. do 1 września 2012 r. oraz od 1 października 2012 r. do 1 listopada 2012 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oryginał decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2013 r., o nr [...], na mocy której w/w Organ zażądał od M. K. zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., [...], Burmistrz Miasta odmówił umorzenia należności ustalonych decyzją własną z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], a więc za okres od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. SKO rozpatrując odwołanie M. K. nie wyjaśniło, czy jej wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 sierpnia 2012 r. do 1 września 2012 r. został przez Organ pierwszej instancji rozpoznany jak również nie wyjaśniło, czy wnioskodawczyni zmodyfikowała swój wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń poprzez objęciem nim okresu szerszego niż pierwotnie oznaczony, czyli okres od 1 października 2012 r. do 31 listopada 2012 r. Należy przypomnieć, iż M. K. w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. wyraźnie zakreśliła zakres swego żądania, iż wnosi o umorzenie należności za okres od 1 października 2012 r. do 1 listopada 2012 r. W przesłanych do WSA aktach administracyjnych brak jest także dowodów na to, czy M. K. pobrała w sposób nienależny świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 sierpnia do 1 września 2012 r. Uchybienie przepisów dotyczących wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, a więc przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, skoro pominięto okresy wskazane w treści wniosku inicjującego postępowanie. Jako zdecydowanie poważniejsze wypada ocenić naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.; zwana dalej u.p.p.a.). Naruszenie o jakim mowa ma charakter rażącego, bowiem zawarta w nim norma w żadnej mierze nie dotyczyła sytuacji M. K. Organy administracji publicznej w procesie stosowania prawa zobligowane są odnieść ustalony w wyniku czynności wyjaśniających stan faktyczny, pod odpowiadający tym ustaleniom przepis prawa. Błąd w subsumpcji normy prawa materialnego powoduje w konsekwencji nieprawidłowości, mające bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Organ drugiej instancji w sposób oczywisty naruszył podstawowe zasady stosowania prawa materialnego, bowiem określił wobec skarżącej konsekwencje stosowania normy prawnej, która nie mogła zostać wobec niej skonkretyzowana. Sposób w jaki naruszono regulacje prawa materialnego, uprawnia ocenę iż dokonano tego w sposób rażąco nieprawidłowy, a więc w stopniu kwalifikowanym – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na mocy decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], M. K. stała się osobą, która nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Takie osoby na podstawie art. 23 ust. 1 u.p.p.a. zobowiązane są do zwrotu pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Mogą one ubiegać się o wydanie decyzji o umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Źródłem tego uprawnienia jest art. 23 ust. 8 u.p.p.a. Pomimo oczywistego faktu, iż skarżąca nie jest dłużnikiem alimentacyjnym, a więc osobą zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 3 u.p.p.a.), SKO w sposób władczy zastosowało wobec niej art. 30 ust. 1 i 2 u.p.p.a. Przepis art. 30 ust. 1 i 2 u.p.p.a. nie normuje sytuacji osoby, która nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, lecz sytuację dłużnika alimentacyjnego. Według treści art. 30 ust. 1 u.p.p.a., organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Natomiast na mocy art. 30 ust. 2 u.p.p.a. organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Nie może budzić choćby cienia wątpliwości, że art. 30 u.p.p.a. w całości może być stosowany wyłącznie wobec dłużników alimentacyjnych a więc nie może być stosowany wobec osób, których obejmuje dyspozycja art. 23 ust. 1 i 8 u.p.p.a. Organ odwoławczy zastosował powyższy przepis wobec M. K. pomimo, że osoba ta nie jest dłużnikiem alimentacyjnym. Wskazany przepis został powołany w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, a ponadto w treści uzasadnienia decyzji. SKO w sposób jednoznaczny stwierdziło: Burmistrz Miasta ma kierować się wytycznymi określonymi w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium uzasadniając utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji podkreśliło również, że umorzenie należności na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.p.a. powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanej uniemożliwia wywiązania się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Dodano również, że podstawowym kryterium branym pod uwagę była skuteczność egzekucji i sytuacja dochodowa i rodzinna. Jest również istotne, że Organ pierwszej instancji, nie badał spełnienia warunków wynikających z art. 30 ust. 1 i 2 u.p.p.a. Naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 u.p.p.a. przez SKO jest tak oczywiste, że uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji tego organu jako aktu rażąco naruszającego prawo. Kolegium nie tylko nie wywiązało się ze swych ustawowych obowiązków polegających na ponownym merytorycznym zbadaniu sprawy, lecz dało także dowody nieznajomości przepisów ustalających pojęcie dłużnika alimentacyjnego oraz osoby, która nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. O skali naruszenia prawa świadczy również i to, że ustalenie iż odwołująca się nie jest dłużnikiem alimentacyjnym nie mogło powodować po stronie wyspecjalizowanego w kontroli instancyjnej organ jakichkolwiek trudności. Sąd podkreśla w tym miejscu, że jedną z cech kontroli instancyjnej jest fachowość, której SKO zabrakło w trakcie rozpoznawania odwołania złożonego przez M. K. Nie sposób także pominąć, iż Organ powołał w podstawie prawnej art. 138 § 2 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Miasta. Wyjaśnić wypada stronom postępowania, że art. 138 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do wydania przez Organ odwoławczy decyzji kasacyjnej a nie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji zaskarżonej odwołaniem. Z powodu zastosowania nieodpowiedniej do okoliczności sprawy podstawy prawnej, decyzja SKO jako oczywiście sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. SKO ponownie rozpoznając odwołanie ustali zakres wniosku M. K., następnie odniesie jej możliwości finansowe, w tym okoliczności dotyczące wychowania trójki niepełnosprawnych dzieci, do właściwych regulacji materialnoprawnych i procesowych. Kolegium powinno przy tym uwzględnić, że nie może w tym zakresie poprzestawać wyłącznie na potwierdzeniu ocen dokonanych przez Organ pierwszej instancji. Na tych podstawach prawnych oraz faktycznych orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.