II SA/Rz 665/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego. W podstawie prawnej SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 20 września 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzili kontrolę na działce nr 5271, położonej w G. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego na w/w działce. Nieruchomość jest własnością J. K. i zabudowana jest drewnianym budynkiem mieszkalnym na podmurówce z kamienia z dachem dwuspadowym. W wyniku kontroli stwierdzono, że budynek mieszkalny nadaje się do dalszego użytkowania. Nie stwierdzono uszkodzeń w tym budynku. W sąsiedztwie budynku stwierdzono niewielkie pękniecie gruntu, szczególnie widoczne od strony północno-zachodniej, przy podmurówce budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego w/w budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że za stan techniczny budynku będącego przedmiotem postępowania odpowiada jego właściciel i to on powinien ciągle dbać o należyty stan techniczny nie dopuszczając do jego pogorszenia. Organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego, wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, stało się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji skutkuje koniecznością jego umorzenia w oparciu o art. 105 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji J. K. wskazał, że na przełomie maja i czerwca 2010 r. w wyniku powodzi doszło do osunięcia się ziemi, które spowodowało uszkodzenie jego budynku mieszkalnego. Odwołujący się podniósł, że uszkodzenia zostały częściowo usunięte, jednak osuwisko nadal jest aktywne i powoduje dalsze uszkodzenia budynku. Budynek pochyla się i rozsuwa się na połowy, widoczne są nowe pęknięcia ziemi i szczeliny. Odwołujący się przedłożył kartę rejestracyjną osuwiska wraz z opinią nr ewid. [...], sporządzoną przez Państwowy Instytut Geologiczny w Warszawie w dniu 27 października 2012 r. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przychylił się do stanowiska organu I instancji. Wyjaśnił, że obowiązkiem właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego jest podjęcie starannych działań w celu wyeliminowania zagrożenia w postaci potencjalnego osuwiska. Na terenach, na których istnieje lub zaistniało ryzyko powstania osuwiska mas ziemnych, właściciel powinien zastosować taką technologię budowy, która wyeliminuje bądź w znacznym stopniu ograniczy możliwość zaistnienia sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Właściciele nieruchomości położonych na terenach newralgicznych z punktu widzenia wystąpienia osuwisk ziemnych powinni mieć zatem świadomość, że zapobieganie zaistnieniu skutków tego zjawiska należy przede wszystkim do nich samych. W przeciwnym razie organ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z przedłożonej przez stronę karty rejestru osuwiska wraz z opinią wynika, że w efekcie aktywności osuwiska w czerwcu 2010 r. uszkodzeniu uległa podmurówka (fundament) przedmiotowego budynku mieszkalnego, a z powodu drewnianej konstrukcji budynku brak jest innych śladów uszkodzeń. Niesporny w niniejszej sprawie jest fakt, że problem w sprawie tkwi w usytuowaniu budynku, a nie bezpośrednio w jego stanie technicznym, gdyż budynek znajduje się na skarpie – osuwisku. WINB stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania zasadności umorzenia postępowania przez organ I instancji, gdyż budynek w obecnym stanie technicznym nie stwarza zagrożenia, może być nadal użytkowany i nie zachodzi konieczność wydania decyzji merytorycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. podniósł, że WINB "nic nie zrobił w tej sprawie, chociaż on doręczył kartę osuwisk obejmującą jego dom". Zarzucił, że WINB rozpatrywał odwołanie przez osiem miesięcy. Skarżący wskazał, że osuwisko jest pod domem, a pod fundamentem domu są szczeliny w ziemi, szczeliny znajdują się też wewnątrz domu. Zwrócił uwagę, że piec w budynku popękał i nie da się palić w kominie. Podał, że jego dom pochyla się na stronę zachodnią i z każdym dniem stan budynku się pogarsza. Skarżący zwrócił się do Sądu o pomoc, gdyż "nie wie co ma robić i gdzie szukać pomocy" w sytuacji zagrożenia zdrowia i życia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Art. 8 k.p.a. nakazuje zaś organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego, położonego na działce ewidencyjnej 5271 w G., należącego do J. K. zostało umorzone. Organy w decyzjach przytoczyły przepisy art. 61 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2 a także art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623, zwanej dalej P.b.), wskazując że to właściciel jest zobligowany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b. (w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej). W razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt związany z działaniem człowieka lub sił natury (m.in. osuwisk ziemi), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, to właściciel jest zobowiązany zapewnić bezpieczne jego użytkowanie. Bezsporna pozostaje okoliczność, że budynek mieszkalny położony na działce 5271 w G. znajduje się w obrębie osuwiska oraz, że istnieje możliwość ponownego uaktywnienia się osuwiska, zwłaszcza po długotrwałych opadach deszczu. Z dokumentacji geologicznej wynika, iż zalecane jest wykonanie prac prowadzących do częściowego zabezpieczenia osuwiska, zmniejszających prawdopodobieństwo jego ponownego uaktywnienia poprzez wykonanie odwodnienia kulowiów wokół budynku oraz powyżej skarpy górnej i odprowadzenie zebranej wody do potoku poniżej. W swych pismach złożonych w toku postępowania skarżący oprócz opisu uszkodzeń budynku, które w nim powstały po uaktywnieniu się osuwiska w 2010 r. i które zostały przez niego wyremontowane, konsekwentnie wskazywał, że jego dom "w dalszym ciągu się pochyla i rozsuwają się płatwie dachowe". Skarżący zwracał na powyższe uwagę także w oświadczeniu złożonym do protokołu kontroli (cz. IV). Mimo tych konkretnych wskazań zapisy protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2012 r. są bardzo ogólnikowe i w ogóle nie odnoszą się do powyższych wskazań. Owszem – opisane zostały pęknięcia ziemi w okolicach budynku lecz zapisano jedynie: "dokonując oględzin stwierdzono, że budynek mieszkalny nadaje się do użytkowania, nie stwierdzono uszkodzeń budynku". Te stwierdzenia zostały powtórzone w decyzjach umarzających postępowanie. Mimo, że już wcześniej prowadzone było postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] organy nie porównały stanu aktualnego do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. znalazło się stwierdzenie, że "ściany budynku z bali drewnianych nie wykazują większego odkształcenia". Z tego zapisu wynika, iż jakieś odkształcenia były. Nie zostały jednak dołączone akta tamtego postępowania, nie porównano stanu z kontroli wykonanych w tamtej sprawie ze stanem aktualnym, ale co istotniejsze w ogóle nie odniesiono się do wskazań skarżącego dotyczących "pochylania się budynku i rozsuwania się płatwi". Brak powyższego może podważać zaufanie obywatela do rzetelności przeprowadzonej kontroli. Także w ocenie Sądu brak dokładniejszego opisu w protokole kontroli budzi wątpliwości czy rzeczywiście przeprowadzono tę kontrolę skrupulatnie i czy w ogóle sprawdzono zgłaszane okoliczności związane ze stanem technicznym budynku a wywołane przez osuwisko, a tym samym, czy wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, co świadczy o naruszeniu wyżej wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem w rzeczywistości odkształcenia ścian budynku w postaci pochylania się i rozchodzenie się płatwi – pogłębiają się, to należałoby wyjaśnić czy taki stan budynku w istocie nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Jest kwestią oczywistą, że to właściciel odpowiada za stan techniczny budynku i to on ma obowiązek przeciwdziałać stanom, które mogą prowadzić do uszkodzeń i zadbać o ich naprawę, ale organy są zobligowane do dokładnego zbadania stanu technicznego budynku a w razie zaistnienia zagrożeń – wydania adekwatnej decyzji. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w takiej sytuacji powinny być szczegółowe i powinny odnosić się także do okoliczności mogących wskazywać na ewentualne zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Wykonane w czasie kontroli zdjęcia, w ocenie Sądu, także nie pozwalają na odniesienie się do okoliczności wyżej wskazywanych przez skarżącego, zresztą jest to zadanie organów a nie Sądu, który kontroluje jedynie legalność wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy powinny przeprowadzić oględziny budynku mieszkalnego i w protokole zamieścić dokładny opis (ewentualne wyniki pomiarów) dokonanych na miejscu ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku. Ustalenia te należy porównać z wynikami kontroli przeprowadzonych na potrzeby sprawy zakończonej decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r., ewentualnie - w razie potrzeby - skorzystać z wiedzy odpowiedniego rzeczoznawcy. Po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego organy wydadzą stosowną do wyników decyzję, uzasadniając ją w sposób wskazany w art. 107 § 3 k.p.a.