II SA/Rz 665/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi B.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] nr [...] Marszałek Województwa [...] po rozpoznaniu wniosku B.B. z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania na dzieci: N.V. (ur. [...].11.2000r.) P.V. (ur. [...].05.2002r.) prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie od 01.11.2014r. do 31.10.2015r. Decyzja ta została decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] uchylona. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], nr [...] ponownie odmówił przyznania B.B. wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W odwołaniu od tej decyzji B.B. zarzuciła błędne ustalenie dochodu rodziny poprzez uwzględnienie w nim alimentów w kwocie 13.500, 00 zł w sytuacji, gdy nie zostały one wyegzekwowane od zobowiązanego oraz błędne ustalenie, że co do zobowiązanego nie jest prowadzona egzekucja, podczas gdy odwołująca nie cofnęła wniosku o wszczęcie egzekucji, a jedynie wnosiła o odroczenie czynności z nią związanych. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium działając na podstawie - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz.23, dalej "k.p.a."), art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej "u.ś.r.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w całości podzieliło ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wyjaśniając, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku przyznania zasiłku rodzinnego jakim jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynoszącego w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w okresie zasiłkowym 2014/2015 - 574,00 zł. Dochód rodziny obliczony zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy w roku poprzedzającym rok zasiłkowy tj. w 2013 wyniósł bowiem 31 701,65 zł, co dało miesięczny dochód na jednego członka rodziny w wysokości 880, 60 zł. Na dochód rodziny składał się: dochód z tyt. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 12 000, 00 zł, zasiłek chorobowy w wysokości 2 680, 00 zł, alimenty na rzecz dzieci w wysokości 13 500,00 zł, dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 3 521, 65 zł. Wbrew zarzutom odwołania prawidłowo wliczono do dochodu rodziny za za rok 2013 alimenty zasądzone wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 4 lutego 2010r. sygn. akt [...] w kwocie 700 zł miesięcznie na dziecko N.V. oraz 800 zł miesięcznie na dziecko P.V. w okresie od 01.01.2013r. do 30.09.2013r. Wnioskodawczyni nie przedłożyła bowiem dokumentów potwierdzających fakt nieotrzymania alimentów w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz.3), tj. zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji alimentów lub informacji właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w związku z brakiem podstaw prawnych lub brakiem możliwości wskazania miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Z zalegających w aktach sprawy dokumentów wynikało, że wnioskodawczyni podjęła wprawdzie czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą (wniosek z dnia 16 kwietnia 2010 r.), jednakże kolejnym wnioskiem z dnia 12 września 2012 r. wniosła o odroczenia terminu sporządzenia wniosku o egzekucję alimentów do czasu zakończenia sprawy rozwodowej. Dopiero kolejny wniosek z dnia 30 września 2013 r. należy uznać za równoznaczny z podjęciem przez wnioskodawczynię czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą. W skardze na opisaną wyżej decyzję B.B. powołując się na wyjątkową sytuację swojej rodziny związaną z porwaniem dzieci przez ich ojca, koniecznością ich późniejszego siłowego odebrania oraz strachem o bezpieczeństwo, związanym z licznych groźbami kierowanymi pod adresem jej i dzieci przez ich ojca. Prośbę o odroczenie terminu sporządzenia wniosku o egzekucję alimentów złożyła w obawie przed mężem do momentu wydania orzeczenia przez Sąd w [....]. Podała, że ojciec nie interesuje się dziećmi ani nie uiszcza dobrowolnie świadczeń alimentacyjnych. Wniosła o ponowne obliczenie jej realnego dochodu z pominięciem kwoty alimentów w wysokości 13. 500 zł, które w rzeczywistości nie zostały zapłacone, co pozwoli zmienić niekorzystną dla niej decyzję. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna, gdyż SKO rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania, nie ustaliło wszystkich istotnych dla sprawy odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami istotnych okoliczności faktycznych jak również nie dokonało ich należytej oceny, zwłaszcza w odniesieniu do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola legalności decyzji SKO o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z powodu przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Z uwagi na podane przez Organ odwoławczy przyczyny wydania decyzji negatywnej dla skarżącej, przypomnieć należy, iż w myśl § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r. poz. 3; zwane dalej rozporządzeniem), w przypadku gdy osoba uprawniona nie otrzymała alimentów albo otrzymała je w wysokości niższej od ustalonej w orzeczeniu sądu, ugodzie sądowej lub ugodzie zawartej przed mediatorem, do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć: – zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów, lub – informację właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą, jeżeli dłużnik zamieszkuje za granicą. W sposób szczególny prawodawca unormował postępowanie dowodowe w przypadku gdy wyrok zasądzający alimenty (tytuł wykonawczy) ma być przymusowo wykonany za granicą. Otóż wówczas, wnioskodawca zobligowany został do wykazania, poprzez złożenie informacji pochodzącej od sądu lub innej właściwej instytucji, że podjął czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego albo też, że czynności te co prawda nie zostały podjęte, jednakże z przyczyn usprawiedliwiających to zaniechanie, w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą, jeżeli dłużnik zamieszkuje za granicą. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, iż wymienione w § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia przyczyny usprawiedliwiające niepodjęcie czynności zmierzających do wyegzekwowania tytułu, zostały wskazane w przytoczonej regulacji przykładowo, aby umożliwić organowi rozpoznającemu wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego, rozważenie okoliczności tam niewymienionych, pozwalających na uznanie, że pomimo niepodjęcia opisanych czynności, uprawniony nie uzyskał należnych mu kwot alimentów. Także w tej sytuacji, nie będzie można doliczyć do dochodu należnych alimentów, co w oczywisty sposób będzie wpływać na weryfikację wniosku pod kątem kryterium dochodowego. Do tak sformułowanego wniosku prowadzi ujęcie przez prawodawcę w treści § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia wyrażenia "w szczególności". Innymi słowy, o tym, że osoba uprawniona nie otrzymała alimentów albo otrzymała je w wysokości niższej od ustalonej w orzeczeniu sądu, ugodzie sądowej lub ugodzie zawartej przed mediatorem, nie zawsze musi dowodzić niepodjęcie przez uprawniony podmiot czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą z powodu braku podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Mogą być to także inne powody, których zaistnienie powinien ocenić organ przy zastosowaniu kodeksowych reguł dochodzenia w postępowaniu wyjaśniającym prawdy materialnej – art. 7, 77 i 80 K.p.a. W sprawie poddanej kontroli Sądu, SKO naruszyło powołane wyżej przepisy gdyż nie oceniło, czy podane przez skarżącą powody wystąpienia do sądu o czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych odpowiadają dyspozycji art. § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia. Przypomnieć należy, że skarżąca do swego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji załączyła pismo z dnia 12 września 2012 r. w którym zwraca się do Sądu o zmianę terminu wszczęcia procedury egzekucyjnej, do momentu zakończenia sprawy rozwodowej. SKO pominęło w kontekście § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia, tą część pisma w którym skarżąca wyjaśnia przyczyny swego wniosku. Podnosi w nim wyraźnie, że robi to wyłącznie z uwagi na bezpieczeństwo swych dzieci i swoje. Jej mąż groził jej oraz jej dzieciom, a wpłata alimentów może otworzyć T.V. drogę do Polski. Te twierdzenia uprawdopodabniają opisane przez skarżącą okoliczności dotyczące porwania małoletnich dzieci skarżącej przez byłego męża w roku 2008 r. SKO utrzymało w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku, nie odnosząc podanych przez skarżącą przyczyn czasowego wstrzymania działań egzekucyjnych do § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia. Organ odwoławczy zadział nazbyt automatycznie, wyprowadzając z informacji sądu wniosek o tym, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2013 r. skarżąca uzyskała należne alimenty w łącznej kwocie 13500 zł. Tymczasem Skarżąca wyraźnie podnosiła, że świadczeń tych nigdy nie otrzymała, do czego starała się przekonać zwracając uwagę na fakt otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz to, że nigdy nie wycofała pierwotnego wniosku o podjęcie czynności zmierzających do wykonania wyroku o zasądzeniu alimentów. Wobec przedstawionych przez Skarżącą okoliczności należało uznać, że SKO naruszyło przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, gdyż nie zbadało czy wniosek o czasowe wstrzymanie przez sąd działań egzekucyjnych odpowiada tej części § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia, która pozwala uznać nieuzyskanie dochodów z alimentów, pomimo niepodjęcia czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej a nie legalnej oceny dowodów, stąd dowody jakie wnioskodawca obowiązany jest załączyć należy oceniać w kontekście całokształtu materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 80 K.p.a. Ponieważ stwierdzone naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zakresie ustalania rzeczywistych dochodów wnioskodawczyni mogły mieć znaczący wpływ na sposób konkretyzacji przepisów prawa materialnego, to skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. SKO ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze winno ustosunkować się do twierdzeń skarżącej o nieuzyskiwaniu w pełnym okresie 2013 r. dochodów z alimentów a więc ocenić czy uzasadnienie jej wniosku o niepodejmowanie przez sąd czynności egzekucyjnych w określonym terminie, odpowiada założeniom § 2 ust. 2 pkt 5 lit. j rozporządzenia.