II SA/Rz 666/15

z dnia 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg PZ i MZ na decyzję Marszałka Województwa [.] z dnia [.] marca 2015 r. nr [.] w przedmiocie odszkodowania za szkody poniesione z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargi, II. zwrócić PZ kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu wpisu od odrzuconej skargi. Podaniem z dnia 29 grudnia 2014 r. PZ zwrócił się do Marszałka Województwa [.] z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o podanych numerach ewidencyjnych położonych w miejscowości [.] w związku z ustanowieniem na tych nieruchomościach strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej zlokalizowanego w miejscowości [.] i [.], gmina [.], powiat [.], województwo [.], rozporządzeniem nr [.] /2012 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [.] z dnia [.] grudnia 2102 r. wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) dalej zwanej: "Pw". W piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. żądanie takie zgłosiła również współwłaścicielka tych nieruchomości MZ. Decyzją z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], Marszałek Województwa [.] odmówił wnioskodawcom przyznania odszkodowania za szkody poniesione w związku z ustanowieniem przedmiotowej strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej i wprowadzonymi w niej zakazami, nakazami i ograniczeniami na terenie strefy. W piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. PZ skierował do Marszałka Województwa [.] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które uzyskał odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r., po czym, skierował na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jej uchylenia z uwagi na istotne naruszenie przy jej wydawaniu przepisów prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [.] wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, ewentualnie jej oddalenie z powodu niezasadności sformułowanych przez skarżących zarzutów. Marszałek Województwa [.] zwrócił uwagę, że zasady określania odszkodowania, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Pw, regulują przepisy art. 186 Pw. W sprawie odszkodowania wydaje się decyzję, a stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa, przy czym decyzja taka jest niezaskarżalna, o czym stanowi art. 186 ust. 3 Pw. Przepis ten wprowadził zatem odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez co wyłączone jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą sąd administracyjny obowiązany jest ocenić jej dopuszczalność, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego sąd skargę odrzuca. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Marszałka Województwa [.] w sprawie odmowy przyznania odszkodowania za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [.] zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów. Żądanie ustalenia odszkodowania oparto na dyspozycji art. 61 ust. 1 Pw, a zasady ustalania regulują przepisy działu VIII tej ustawy. W myśl art. 185 ust. 1 Pw, do naprawienia szkód, o których mowa w ustawie, z wyłączeniem przepisów art. 88l-88q oraz art. 88t, stosuje się przepisy art. 186-188. Jak z kolei wynika z art. 186 ust. 1, w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3. Powołany ostatnio przepis stanowi, że na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa; droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego (ust. 4). Z akt spawy wynika, że na działkach, które aktualnie należą do skarżących, ustanowiono obszar strefy ochrony pośredniej w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Pw. Tak więc w myśl art. 61 ust. 1 i 2 Pw, właściciel nieruchomości formalnie może dochodzić odszkodowania. Dokonać można tego na zasadach określonych w tej ustawie. Droga sądowa, o której mowa w powołanych uregulowaniach, to drogą postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r. III CZP 27/04). Zagadnienie odszkodowania jest bowiem sprawą cywilną w rozumieniu art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: "Kpa"). Właściwość sądu administracyjnego do rozpatrzenia określonej sprawy musi natomiast wynikać z wyraźnego uregulowania normatywnego, jak tego wymaga art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w przeciwieństwie do właściwości sądów powszechnych, którą należy domniemywać z uwagi na dyspozycję art. 177 Konstytucji. Zacytowane regulacje Prawa wodnego wprowadzają jedynie tzw. czasową niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu przepisów Kpc (zob. art. 2) wymagającą uprzedniego wyczerpania określonego trybu administracyjnego (por. postanowienie SN z dnia 27 czerwca 2014 r. I CSK 501/13; T. Zembrzuski, Kodeks postępowania cywilnego, komentarz do art. 2, LEX 2013). Z powyższego wynika zatem, że roszczenie o naprawienie szkody powstałej na skutek wprowadzenia strefy ochronnej może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego lub po bezskutecznym upływie okresu 3 miesięcy od dnia wniesienia podania o odszkodowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. II OSK 2004/11). Pomimo, że w sprawie o takie odszkodowanie wydawana jest decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie podlega ona jednak zaskarżeniu – tak w drodze odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego (zob. art. 186 ust. 3 Pw). Decyzji tej nie można także, jak starał się to uczynić skarżący, zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, ponieważ wprost z ustawy – Prawo wodne wynika, że żądanie odszkodowania w administracyjnym toku postępowania podlega załatwieniu decyzją. Tymczasem akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, nie obejmują swym zakresem decyzji administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. Tak więc skierowanie do Marszałka wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa było bezskuteczne. Mając na względzie przedstawione stanowisko skargi PZ i MZ należało ocenić jako niedopuszczalne i podlegające odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Sprawa o odszkodowanie dochodzone w trybie art. 61 i art. 186 Pw nie podlega bowiem załatwieniu przez właściwy organ administracji publicznej w drodze aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądu administracyjnego, przez co sprawa taka nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Administracyjny tok postępowania w sprawie dochodzenia takiego odszkodowania stanowi natomiast wstępny etap warunkujący dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym. Nawet niewydanie decyzji w sprawie odszkodowania w terminie 3 miesięcy nie stwarza możliwości wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, lecz otwiera możliwość wytoczenia powództwa do sądu powszechnego. Z podanych względów orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.