II SA/Rz 666/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia rowu drogi do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 900 zł /słownie: dziewięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie przywrócenia rowu drogi do stanu pierwotnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 04.09.2015r. Pani M.G. zam. N. [...] zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr 1933 położonej w miejscowości N., gmina [...]. Wniosek swój uzasadniła tym, że jako właściciel działce nr 715 bezpośrednio graniczy z drogą na działce nr 1933, będącą własnością Gminy [...]. Postanowieniem z dnia [...].10.2015r. znak: [...] wyznaczyło Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy. W dniu 17 listopada 2015 r. organ I instancji w ramach rozprawy administracyjnej przeprowadził oględziny miejsca sporu tj. terenu działek nr 1933 i 715 z udziałem stron postępowania. Pani M.G.i jej mąż oświadczyli, że żądają od Gminy [...] obniżenia korytek zamontowanych w rowie przy drodze gminnej na długości ok. 15m. Według nich jest to konieczne, gdyż woda z rowu przelewa się przez murek ogrodzenia i niszczy teren z drugiej strony, gdyż jest tam mokro i samo ogrodzenie betonowe też jest niszczone przez wodę. Istnieje ono od 1985 roku. Gmina prowadziła remont drogi i w 2003r. na ich wniosek zostały przez gminę zamontowane korytka w rowie. W 2013 roku gmina położyła nawierzchnię asfaltową, zaś na przełomie roku 2014/2015 dokonała konserwacji biegnącego wzdłuż pasa drogowego rowu odwadniającego. W trakcie tych działań wyjęte zostały z rowu korytka betonowe, a poziom rowu został podniesiony o około 35 cm poprzez usypanie w nim ziemi, a następnie ponownie umieszczono w nim korytka. Spowodowało to spłycenie rowu o ok. 35 cm, skutkiem czego jest regularne zalewanie działki nr 715 oraz niszczenie ogrodzenia betonowego, które zostało wybudowane ok 30 lat temu i zabezpieczało dz. 715 przed zalewaniem wodami z drogi dz. 1933. Państwo G. działania te, uznali za wystarczające do uznania prac gminy, jako naruszające stan wody na gruncie ze szkodą dla jej działki 715 i żądają wydania decyzji przywracającej stan wody na gruncie do stanu pierwotnego lub też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Przedstawiciel Urzędu Gminy w [...]: Pan G. D. - Kierownik Referatu Budownictwa, Inwestycji i Drogownictwa zeznał do protokołu, że woda nie przelewa się przez murek, a jedynie przesiąka. Murek jest o 75 cm wyżej niż górna krawędź korytka. Różnica 35 cm poziomu pomiędzy stanem rzeczywistym na gruncie, a stanem sprzed remontu drogi nie dotyczy całego odcinka rowu lecz jego części od strony północnej. Pismem z dnia 09.12.2015r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Gminy [...] o zajęcie stanowiska w sprawie ugody deklarowanej na oględzinach w dniu 17.11.2015r., gdyż stanowisko to miało być podjęte w terminie 3 tygodni od oględzin. W odpowiedzi, Wójt Gminy [...] pismem z dnia 14.12.2015r. nr [...] stwierdził, że nie wyraża zgody na zawarcie ugody z Panią Marią G. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że w jego ocenie stosunki wodne nie zostały zmienione. Korytka zostały zamontowane na wniosek Państwa G. około 2003r., co uszczelniło spływ wody przedmiotowym rowem ograniczając również w znacznym stopniu przenikanie i przesiąkanie wody z rowu na działkę P. Marii G.. Zaznaczył również, że wykonanie nawierzchni asfaltowej na drodze spowodowało zmniejszenie ilości wody opadowej z drogi, albowiem ukształtowano ją w taki sposób, że spływ następuje do rowów po obu stronach drogi, a nie jak dotychczas, wyłącznie w stronę działki pani G.. Prace związane z ponownym przełożeniem korytek zapobiegły przesiąkaniu wody na dz. 715. Wszystkie te działania Wójt uznał za pozytywne i nieprowadzące do naruszenia stosunków wodnych. Wójt [...] dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu specjalności wodno-melioracyjnej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji opinia obejmowała ocenę techniczną wpływu zmiany wysokości położenia korytek na drodze gminnej oraz fakt jej remontu (położenie nawierzchni asfaltowej) na zmianę stosunków wodnych na gruncie. Biegły sporządzenie opinii poprzedził wizją terenową i stwierdził, że remont drogi i spłycenie rowu wpłynęło w sposób negatywny na zmianę stosunków wodnych. W dniu wizji w terenie biegły stwierdził długotrwałe zawilgocenie gruntu na działce nr 715 w pasie przyległym do fundamentu ogrodzenia oddzielającego posesję Pani G. od drogi gminnej. Stwierdził też fakt, iż nawierzchnia drogi oraz obecne umocnienie dna rowu są wyżej usytuowane od poziomu działki 715. Według Pani G. różnica ta zwiększyła się ok. 30 cm z chwilą zakończenia robót remontowych na drodze. Biegły dokonał także oceny zakresu odwodnienia drogi pod kontem zgodności z przepisami w zakresie wymiarowania urządzeń kanalizacji deszczowych i stwierdził, że rów ma właściwe parametry. Następnie ustalił czy występuje konieczność zastosowania działań zapobiegających szkodom na przyległej działce nr 715. Stwierdził, że pomimo prawidłowych parametrów przydrożnego rowu nie zabezpiecza w sposób należyty przed napływem (i przesiąkaniem) wód z drogi na teren położonej niżej działki nr ewid 715 co, w jego ocenie, stanowi naruszenie wcześniej istniejących stosunków wodnych na spornym terenie. Według biegłego spłycenie dna rowu (podwyższenie rzędnej) spowodowało lepsze warunki do przesiąkania wód przez fundament ogrodzenia. Zalecił zastosowanie działań zapobiegających okresowemu przesiąkaniu wód opadowych z koryta rowu usytuowanego na styku z fundamentem ogrodzenia. Działania te miałyby polegać na pogłębieniu tj. przywróceniu poprzedniej rzędnej dna rowu na odcinku powyżej przepustu (ok. 15 m) na wjeździe do posesji na działce nr 715. W oparciu o wyżej wymienione ustalenia organ I instancji uznał, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Oględziny w terenie oraz opinia biegłego jednoznacznie wskazują, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Zmiana ta polega na podniesieniu korytek betonowych w rowie drogi po jej remoncie w 2013 roku. Podniesienie korytek w granicach 30-35 cm, spowodowało przesiąkanie wody opadowej z rowu przez ogrodzenie betonowe Pani G., powodując szkody w postaci podmoknięcia terenu posesji za ogrodzeniem, co wykazał biegły w swojej opinii, jak również dokumentacja fotograficzna z oględzin przeprowadzonych w dniu 17.11.2015 roku. W związku z tym Wójt Gminy [....] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] nakazał Gminie [...] przywrócenie do stanu pierwotnego rowu drogi gminnej na działce nr 1933 na odcinku ok. 15 m wyłożonego korytkami betonowymi oraz wykonać urządzenia zapobiegające szkodom tj.: wymienić istniejące korytka betonowe na korytka o podobnych wymiarach, lecz o podwyższonych ściankach bocznych o wysokości minimum 40 cm i zamontować je na podsypce betonowej o grubości 5 cm, korytka obniżyć do wysokości posadowienia przepustu p 40 stanowiącego wjazd na posesję działki nr 715, wypełnić masą betonową przestrzeń pomiędzy korytkami, a ścianą ogrodzenia betonowego działki nr 715 Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina [...] zarzucając wydanej decyzji błędną interpretację przepisów ustawy prawo wodne, błędną ocenę stanu faktycznego oraz nakazanie działań niezgodnych ze sztuką budowlaną, a także naruszenie przepisów postępowania - art. 10, art. 77 § 1 i 2 Kpa Powołaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że w postępowaniu powołano biegłego o specjalności wodno-melioracyjnej. Opinia (ekspertyza) została sporządzona przez biegłego - Pana T. K. w grudniu 2015. Stronom postępowania umożliwiono zapoznanie się ze sporządzoną opinią i wyprowadzanie co do jej treści. Biegły wskazał, że remont drogi i spłycenie rowu wpłynęło w sposób negatywny na zmianę stosunków wodnych. W dniu wizji w terenie biegły stwierdził długotrwałe zawilgocenie gruntu na działce nr 715 w pasie przyległym do fundamentu ogrodzenia oddzielającego posesję Pani G. od drogi gminnej. Stwierdził też fakt, iż nawierzchnia drogi oraz obecne umocnienie dna rowu są wyżej usytuowane od poziomu działki 715. Według Pani G. różnica ta zwiększyła się ok. 30 cm z chwilą zakończenia robót remontowych na drodze. Biegły dokonał także oceny zakresu odwodnienia drogi pod kontem zgodności z przepisami w zakresie wymiarowania urządzeń kanalizacji deszczowych i stwierdził, że rów ma właściwe parametry. Następnie ustalił, czy występuje konieczność zastosowania działań zapobiegających szkodom na przyległej działce nr 715. Stwierdził, że pomimo prawidłowych parametrów przydrożnego rowu nie zabezpiecza w sposób należyty przed napływem (i przesiąkaniem) wód z drogi na teren położonej niżej działki nr ewid 715 co w jego ocenie stanowi naruszenie wcześniej istniejących stosunków wodnych na spornym terenie. Według biegłego spłycenie dna rowu (podwyższenie rzędnej) spowodowało lepsze warunki do przesiąkania wód przez fundament ogrodzenia. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę organ uważa, że na spornym gruncie doszło do zmiany stanu wody na gruncie z uwagi na fakt, iż pomimo prawidłowych parametrów przydrożnego rowu nie zabezpiecza on w sposób należyty przed napływem (i przesiąkaniem) wód z drogi na teren położonej niżej działki nr ewid. 715 przesądzając o naruszeniu wcześniej istniejących stosunków wodnych na spornym terenie W ocenie SKO decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a jej wydanie zostało poprzedzone przeprowadzeniem pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego. W ustawowym terminie decyzje SKO zaskarżyła do wojewódzkiego sądu administracyjnego Gmina [...]. Skarżąca zarzuciła, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, nie umożliwiły jej udziału w oględzinach przeprowadzonych przez biegłego, w których brała udział druga strona, za prawidłową przyjęły opinię biegłego, która jest niepełna, niespójna i nielogiczna. Nie uwzględniono faktu, że po remoncie drogi, spływ wody został rozdzielony na obie jej strony, zmniejszając tym samym ilość wody spływającej w stronę działki wnioskodawczyni. Podtrzymując swoje stanowisko SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa i z tego względu podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Stanowiący materialnoprawna podstawę decyzji organów obu instancji, art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej w skrócie: "upw") jest przepisem konstruującym prawne instrumenty reagowania na odstępstwo od ogólnej zasady, zakazującej dokonywania zmian stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich - art. 29 ust. 1 upw. Stosownie do jego treści, jeżeli właściciel gruntu poprzez swoje działania, spowoduje zmianę stanu wody na gruncie, który będzie miał negatywny wpływ na grunty sąsiednie, właściwy organ, w formie decyzyjnej, może nakazać mu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Obciążenie właściciela gruntu obowiązkami, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 upw wymaga poczynienia szeregu ustaleń, tak o charakterze retrospektywnym, jak i aktualnym. Do ustaleń retrospektywnych należy zaliczyć okoliczności odnoszące się do tego, kiedy i jakiego charakteru działania zostały podjęte przez właściciela gruntu, oraz jaki był stan wody na gruncie w okresie bezpośrednio poprzedzającym te działania. Ustalenie aktualne, sprowadzają się natomiast do zweryfikowania, czy podjęte przez właściciela gruntu działania spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i czy ów zmieniony stan wody spowodował szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich. Hipoteza normy zrekonstruowanej na podstawie art. 29 ust. 3 upw wymaga więc wykazania istnienia związku przyczynowo-skutkowego w dwóch zasadniczych elementach struktury logicznego uzasadnienia jej zastosowania. Po pierwsze, wymaga wykazania, że przyczyną zmiany pierwotnego stanu wody na gruncie było działanie właściciela gruntu, a po drugie, że aktualny, a więc zmieniony tymi działaniami stan wody na gruncie, powoduje szkodliwe następstwa na gruntach sąsiednich. Dokonując oceny legalności decyzji organów obu instancji, przez pryzmat tak przyjętego kryterium odniesienia, Sąd stwierdza, iż są one wadliwe. W ocenie Sądu wydanie decyzji było przedwczesne, albowiem nie wykazano, że podjęte przez Gminę prace w pasie drogowym na działce 1933 spowodowały negatywne następstwa na działce nr 715. Sąd nie kwestionuje ustaleń, że Gmina [...] w 2003 roku prowadziła remont drogi zlokalizowanej na działce nr 1933, i że na wniosek państwa G. zamontowano w rowie betonowe korytka. Bezsporne jest także, że w 2013 roku gmina położyła na drodze nawierzchnię asfaltową, zaś na przełomie roku 2014/2015 dokonała konserwacji biegnącego wzdłuż pasa drogowego rowu odwadniającego. W trakcie tych działań wyjęto z rowu korytka betonowe, a poziom rowu został podniesiony o około 35 cm poprzez usypanie w nim ziemi, a następnie ponownie umieszczenie w nim korytek. W aktach sprawy nie ma jednak dowodów na to, że działania te doprowadziły do zmiany już istniejącego stanu wody na gruncie, i że na działce pani Marii G. powstały negatywne zmiany, które wcześniej nie istniały. Przeprowadzony na potrzeby niniejszego postępowania dowód z opinii biegłego jest wadliwy. Biegły w swojej opinii wyodrębnia redakcyjnie część tekstową, w której miał odnieść się do stanu pierwotnego stanu terenu. Ustalenia w tym zakresie sprowadzają się do stwierdzenia spłycenia dna rowu, oraz faktu, że na działce 715, w pasie przyległym do fundamentu ogrodzenia, znajdują się długotrwałe zawilgocenia. Odnosząc się do skutków podjętych przez Gminę działań renowacyjnych pasa drogowego, biegły stwierdził jedynie, że spłycenie dna rowu w 2013 roku spowodowało "lepsze" warunki do przesiąkania wód przez fundament ogrodzenia działki M. G. – nr 715. W opinii stwierdzono, że rów posiada właściwe parametry w zakresie zabezpieczenia przed napływem (przesiąkaniem) wód z drogi. W ocenie Sądu tak przyjęte ustalenia, nie pozwalają na jednoznaczną konkluzję, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie i że remont rowu wywołał negatywne następstwa na działce 715. Pierwszoplanowo, zwraca uwagę fakt, że biegły nie stwierdza, iż zawilgocenia na działce 715 powstały już po wykonaniu prac w pasie drogi. Uwzględniając fakt, iż jest to jedyne, ewentualne negatywne następstwo prac wykonanych przez skarżącą Gminę, koniecznym było wykazanie, że powstało ono już po ich realizacji. W tej kwestii biegły się nie wypowiedział. Wyjaśnił natomiast, że "wielkość takich szkód jest trudna do oceny". Biegły nie zajął również stanowiska odnośnie tego, jak zabezpieczona była działka 715 przed spływem/przesiąkaniem wody z drogi, przed wykonaniem spłycenia dna rowu, a więc czy poprzednio istniejący rów, z uwagi na swoje parametry, zabezpieczał tę działkę w stopniu wyższym. Użyte w opinii stwierdzenie, iż aktualne parametry rowu powodują ">>lepsze<< warunki do przesiąkania wód", z uwagi na swoją lakoniczność jest niewystarczające i niepoddające się weryfikacji. Wyciągnięty przez biegłego wniosek, że parametry rowka, choć prawidłowe, nie zabezpieczają należycie działki 715 przed napływem (przesiąkaniem) wód z drogi, niczego w sprawie nie wyjaśnia, albowiem nie pozwala stwierdzić, jakie parametry były wcześniej i dlaczego w ocenie biegłego, zabezpieczały działkę 715 lepiej, niż aktualne. Biegły nie odniósł się także do podnoszonej przez skarżącą Gminę okoliczności, że wykonana w 2013 roku renowacja nawierzchni drogi spowodowała zmniejszenie spływu wody w kierunku działki 715 o połowę, albowiem poprzez jej odpowiednie ukształtowanie wymuszono spływ wody do rowów po obu stronach drogi, a nie jak dotychczas, wyłącznie w stronę tej działki. Końcowo należy zaznaczyć, że tak w decyzji SKO, jak i w przedłożonej przez ten organ odpowiedzi na skargę stwierdza się: "fakt braku zmian wody na gruncie i szkód na działkach sąsiednich nie jest oparty jedynie na wzrokowych oględzinach terenu oraz sprzecznych zeznaniach stron postępowania, ale także na pełnej i wszechstronnej opinii biegłego co stanowi w ocenie organu odwoławczego wystarczający materiał dowody w sprawie dla wydania decyzji administracyjnej". Odnosząc się krótko do tego stwierdzenia: pogłębia ono jedynie wątpliwości w sprawie. Przedstawione wnioski, w ocenie Sądu, przesądzają że w sprawie nie zostały ustalone wszystkie okoliczności faktyczne wyznaczone treścią podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia, to jest art. 29 ust. 3 upw. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzję organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 i 135 P.p.s.a., z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi i przed wydaniem rozstrzygnięcia uzupełnią materiał dowodowy w sprawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.