II SA/Rz 666/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym - skargę oddala - II SA/Rz 666/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku R. K.: 1. zezwolił R. K. na umieszczenie w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. nośnika reklamowego z jednostronną reklamą o treści: [....] i wymiarach 0,50 m x 1,50 m, w pasie drogowym drogi publicznej krajowej – ul. L. w R., na terenie działki nr 1/25 w R.; 2. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej krajowej – ul. L. w R., na terenie działki nr 1/25 w R. w okresie od [...] do [...] stycznia 2020 r. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11 i 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.), a nadto ust. 3 lp. 2 załącznika do uchwały Rady Miasta [...] z dnia 29 maja 2012 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Organ podał, że w dniu [...] stycznia 2020 r. do Miejskiego Zarządu Dróg wpłynął wniosek R. K. o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], udzielonego skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym ww. urządzenia reklamowego. Zezwolenie to utraciło ważność z dniem [...] grudnia 2019 r. Organ I instancji podniósł, że cechą wszystkich zezwoleń jest to, że obowiązują one na przyszłość. Aby zezwolenie uzyskać wniosek należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego. W tej sytuacji nie było możliwe uwzględnienie wniosku na okres od [...] do [...] stycznia 2020 r. Organ podał, że wnioskodawca nie może oczekiwać rozpoznania wniosku "od ręki" i w tym celu winien złożyć wniosek co najmniej dwa tygodnie przed upływem udzielonego dotychczas zezwolenia. R. K. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie § 1 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1264), poprzez jego błędną interpretację związaną z bezzasadnym ustaleniem, iż strona nie dotrzymała terminu złożenia wniosku, podczas gdy obowiązujące zezwolenie było ważne do dnia [...] grudnia 2019 r., zaś wniosek o jego przedłużenie został wniesiony w dniu [...] grudnia 2019 r. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez samodzielne i bezpodstawne uznanie, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinien być złożony dwa tygodnie wcześniej, nie podając na powyższe obowiązującego w tym zakresie przepisu prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu i instancji. Organ odwoławczy podał, że wniosek odwołującego złożony został w dniu [...] stycznia 2020 r., a dowodem powyższego jest wydruk ze strony poczty polskiej - śledzenie przesyłek. W ocenie Kolegium, nie ma podstaw prawnych na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z datą wsteczną tj. od dnia [...] stycznia 2020 r., Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na okres wsteczny, poprzedzający dzień złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie, a nie za okres wsteczny oraz na okres przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. Nie jest bowiem możliwe udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obejmującego okres przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy podniósł, że wynika to także z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nadto podmiot już raz uprawniony do czasowego zajęcia pasa drogowego nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu nadania przesyłki pocztowej zawierającej wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: 1. art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego w dniu [...] stycznia 2020 r. (tj. w dniu fizycznego wpłynięcia wniosku skarżącego do organu administracyjnego), podczas gdy materiał dowodowy wskazuje wprost, że skarżący złożył wniosek w dniu [...] grudnia 2019 r. tj. w dniu nadania w placówce operatora pocztowego listu poleconego z przedmiotowym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego; 2. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, poprzez jego błędną interpretację związaną z bezzasadnym ustaleniem, że skarżący nie dotrzymał terminu złożenia wniosku, podczas gdy dotychczasowe zezwolenie było ważne do dnia [...] grudnia 2019 r., zaś wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego w 2020 r. został złożony w wymaganym terminie tj. w dniu [...] grudnia 2019 r. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji poprzez bezpodstawne uznanie, że żądał wydania zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego z datą wsteczną, podczas gdy składając wniosek w dniu [...] grudnia 2019 r. wnosił o wydanie zezwolenie na zajęcie pasa ruchu drogowego w przyszłości tj. od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), uwzględniając z jednej strony potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym czasie, a z drugiej strony wyeliminowanie nadmiernego zagrożenia dla osób uczestniczących w czynnościach sądowych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., nakazujący Sądowi rozstrzyganie w granicach danej sprawy, przy braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o braku możliwości uwzględnienia skargi. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, w pkt I zezwalającą na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym drogi krajowej ul. L. w R., na terenie działki nr 1/25 obr. [...] w okresie od [...].01.2020 r. do [...].12.2020 r. , w pkt II odmawiająca wydania zezwolenia na zajecie ww. pasa drogowego w okresie od [...].01.2020 r. do [...].01.2020 r. Skarżący kwestionuje brak objęcia zezwoleniem okresu od [...].01..do [...].01.2020 r. i Przypomnieć należy, że z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada obowiązku uzyskania, wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej, zgody zarządcy drogi zaliczonej do kategorii dróg publicznych, na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zasadą jest również ponoszenie opłat, za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3). Samowolne zajęcie pasa drogowego, tzn. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, sankcjonowane jest karami pieniężnymi, które organ administracyjny zobowiązany jest naliczyć (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący legitymował się zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej krajowej – ul. L. w R., na działce 1/25 w R. nośnika reklamowego z jednostronną reklamą o treści: [...] i wymiarach 0,50 m x 1,50 m udzielonym na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r.. Jak wynika z pieczęci na kopercie oraz informacji o przesyłce, w dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący złożył w Urzędzie Pocztowym pismo stanowiące wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres – tj. od [...].01.2020 r. do [...].12.2020 r. Wniosek ten został zarejestrowany w Miejskim Zarządzie Dróg w dniu [...].01.2020 r. i w dniu [...] stycznia b.r. wydana została decyzja zezwalająca na umieszczenie nośnika reklamowego od dnia jej wydania. Skarżący kwestionuje datę początkową obowiązywania zezwolenia, jednakże w ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i powiązany z tym obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego mają wtórny charakter względem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, wydawanego w oparciu o art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010). Decyzja taka określa m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ustawy dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o umieszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Bd 284/19, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w trybie art. 39 ustawy o drogach publicznych może być wydana raz, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, lecz może ona następnie stanowić podstawę do wydania kilku, następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie posiada zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządcy drogi, jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2011 r., II GSK 428/08). Z tego powodu zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed jego wydania, niezależnie od tego, czy wniosek został złożony przed czy po okresie ważności poprzedniego zezwolenia. Przesądza o tym treść przepisów, które wyraźnie stanowią zasadę, że legalne zajmowanie pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na konkretny okres tego zajęcia. To właśnie zezwolenie organu, a nie wniosek strony, rodzi prawo do legalnego zajmowania pasa drogowego. Takie stanowisko Sąd wywodzi również z innych orzeczeń sądów administracyjnych, które choć zapadały w różnych stanach faktycznych, to jednak podkreślają fakt, że zezwolenie w każdej sytuacji, nawet długoletniej kontynuacji zajęcia pasa drogowego, zawsze ma charakter uprzedni wobec rzeczywistego zajęcia. Taki też pogląd wynika z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 45/08, który w skardze wskazano jako nie mogący mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Istotnie, wyrok ten dotyczy nieco innego stanu faktycznego, kiedy wniosek został złożony po upływie ważności pozwolenia (a nie jak w rozpoznawanej sprawie przed jego upływem), jednakże wskazanie przez NSA, że pas drogowy zajmowany był bez zezwolenia "przynajmniej" do dnia złożenia wniosku pozwala na przyjęcie, że takie samowolne zajecie pasa należy liczyć do dnia wydania zezwolenia. NSA nie stwierdził bowiem, że dzień złożenia wniosku przesądza o legalności zajmowania pasa drogowego od tego czasu, ale, że z całą pewnością okres zajęcia pasa przed złożeniem wniosku jest nielegalny i daje podstawę do wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od tego, że zajecie pasa stanowi kontynuację. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca też uwagę, że ustawodawca nie przewidział żadnej specjalnej procedury, czy też odmiennych zasad uzyskania zezwolenia w ramach kontynuacji zajęcia pasa drogowego przez ten sam podmiot. Podnoszone w skardze argumenty wywodzące podstawę do wydania zezwolenia od daty złożenia wniosku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1264), są nietrafne. Przepis ten wskazuje jedynie, że czynność złożenia wniosku musi wyprzedzać planowane zajęcie pasa, co pozostaje w zgodzie ze wspomnianą wcześniej zasadą, że legalne zajmowanie pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na konkretny czas. Ponadto ani ten ani żaden inny przepis wymienionego rozporządzenia nie stanowi, że datę początkową wymienionego w zezwoleniu okresu zajęcia pasa stanowi data złożenia wniosku o zezwolenie. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.