II SA/Rz 667/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku handlowo-usługowym -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku handlowo-usługowym. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że dnia [...] listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych w budynku handlowo-usługowym usytuowanym na działce nr 219/11 przy ul. [...] w K. W jej trakcie stwierdził, że w przedmiotowym obiekcie wykonano ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem grubości 10 cm, montaż stolarki okiennej w poziomie parteru i piętra, zbito i wykonano nowe tynki i wylewki, w części pomieszczeń wykonano posadzki i okładziny ścienne. Nadto wykonano ścianki działowe z płyt gipsowo-kartonowych i zamontowano stelaż stalowy pod wykonanie sufitów podwieszanych oraz zamontowano jedną sztukę drzwi wewnętrznych (nie stwierdzono białego montażu oraz montażu pozostałych drzwi wewnętrznych). Ustalono nadto, że prowadzone są prace przy wymianie instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, wentylacyjnej oraz instalacji wewnętrznych w poziomie posadzki: centralnego ogrzewania i wodno-kanalizacyjnej. Nie stwierdzono wykonania dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych oraz rozbudowy przedmiotowego obiektu. W poziomie parteru wykonywane były prace związane z ociepleniem ścian zewnętrznych budynku, od strony działek nr 219/2 i 219/7 ustawione było rusztowanie, a ściany zewnętrzne były osłonięte siatkami zabezpieczającymi. Organ ustalił, że obiekt nie jest użytkowany. Obecny w trakcie kontroli J. P. oświadczył, że [...] lipca 2017 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie dachu i elewacji, wymianie okien, posadzek, tynków, remoncie instalacji w budynku handlowo-usługowym usytuowanym na działce nr 219/11 przy ul. [...] w K., w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. ([...]) w/w zgłoszenie zostało przeniesione na M. P. Wskazał także, że razem z żoną są współwłaścicielami działki nr ewid. 219/7. Natomiast M. P. oświadczyła, że w/w roboty budowlane w budynku handlowo-usługowym zostały rozpoczęte końcem sierpnia 2017 r. Prowadzone roboty polegające na remoncie budynku wykonywane są na podstawie dokonanego zgłoszenia, nie przekraczają zakresu tego zgłoszenia, nie są zakończone i wynikają ze złego stanu technicznego obiektu, który prawdopodobnie został wybudowany w latach 60-tych. PINB zakwalifikował wykonane przez inwestorów roboty budowlane jako remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 – zwana dalej: "P.b.") i stwierdził, że wykonanie remontu obiektów budowlanych oraz docieplenie budynków o wysokości do 25 m nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia. Wskazał także, że wymiana stolarki w budynku, jeżeli nie następuje ingerencja w obiekt budowlany polegająca na zmianie kształtu lub wielkości otworów, nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowym ustawy P.b., nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia robót właściwemu miejscowo organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał, że inwestor robót dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych obejmujących remont dachu, elewacji, wymiany okien posadzek, tynków, remont instalacji. Prowadzone roboty budowlane nie przekraczają zakresu robót wskazanych w dokonanym zgłoszeniu, a wysokość przedmiotowego obiektu nie przekracza 12 m. W tej sytuacji PINB stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 P.b., wszczęcia postępowania naprawczego i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i dlatego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robot budowlanych prowadzonych w budynku handlowo-usługowym usytuowanym na działce nr 219/11 przy ul. [...] w K. Od tej decyzji odwołanie złożył K. M. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zawnioskował także o dopuszczenie dowodu ze zdjęć na okoliczność wykazania, że ingerencja w kształt budynku była istotna a organ I instancji w sposób niewłaściwy i nierzetelny przeprowadził kontrolę. Podniósł, że inwestor zmienił wymiary otworów okiennych i drzwiowych, część otworów została zamurowana, a w ich miejsce pojawiły się nowe, co według niego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty takie stanowią bowiem przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Odwołujący stwierdził, że "czynności kontrolne zostały przeprowadzone około 4 miesiące od rozpoczęcia prac przy przedmiotowym budynku, które to prace skutecznie zamaskowały wykonane zmiany." Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że dnia [...] marca 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w toku której J. P. przedłożył dokumenty w tym projekt wykonawczy przebudowy budynku handlowo-magazynowego z częścią biurową na budynek oświatowo-wychowawczy z usługami zdrowia, przebudowy wewnętrznej instalacji hydrantowej, wykonany w 2017 r. Na jego postawie dokonano sprawdzenia zgodności robót budowlanych z ww. projektem. Stwierdzono, że stan istniejący obiektu jest tożsamy z przedłożonym przez inwestora projektem wykonawczym. Organ wyjaśnił także, że w toku postępowania uzyskano projekt budowlany przebudowy ww. budynku, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]). WINB podał, że po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego uznał, że decyzja umarzająca postępowanie jest zasadna, lecz częściowo błędnie uzasadniona, co jednak pozostaje bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że organ I instancji słusznie wskazał, że J. P. dysponuje zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2017 r. (przeniesionym na M. P.), na mocy którego wykonał remont dachu, elewacji, instalacji wewnętrznych i wymienił posadzki oraz tynki. Zarówno wykonanie w/w robót, jak i ich legalność, w ocenie WINB, nie budzą zastrzeżeń a umorzenie postępowania w tym zakresie jest uzasadnione. Roboty wykonano prawidłowo, nie naruszają przepisów techniczno- budowlanych, zostały wykonane w oparciu o skuteczne zgłoszenie. WINB wskazał także, że inwestor wykonał podwyższenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony nieruchomości 219/8, poprzez montaż barierki betonowej o wysokości 90 cm na tarasie technicznym piętra. Organ nie zgodził się z odwołującym, że wykonanie w/w barierki stanowi nadbudowę obiektu budowlanego. Nie podzielił także zarzutu dotyczącego "nadbudowania" części ściany od strony nieruchomości 219/8 i 219/2, bowiem po wykonaniu tych robót przez inwestora nie powstała nowa część istniejącego obiektu, a finalna wysokość obiektu nie uległa zmianie. Natomiast barierka betonowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W zakresie wykonania innych robót budowlanych, tj. wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, zamurowania części otworów okiennych i drzwiowych i wstawienia nowych otworów okiennych o wymiarach innych niż pierwotne (które to roboty były prowadzone od miesiąca sierpnia 2017 r.), WINB uznał za słuszne stanowisko organu powiatowego, że wymiana stolarki, o ile nie następuje ingerencja w obiekt budowlany polegająca na zmianie kształtu lub wielkości nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem ustawy P.b. Wyjaśnił jednak, że analiza projektu budowlanego przebudowy i nadbudowy budynku z września 2003 r. z projektem przebudowy z listopada 2017 r. wykazała, że zmianie uległa liczba otworów okiennych i drzwiowych, a także ich wymiary i położenie. Organ wskazał, że roboty te stanowią zatem przebudowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., a sprawę tę należy rozpatrywać w oparciu o art. 50-51 P.b. Podał też, że z akt sprawy wynika, że inwestor wykonał część robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]), zatwierdzającej projekt przebudowy i udzielającej pozwolenia na przebudowę. Organ zgodził się zatem z odwołującym, że wymiana i wstawienie nowych otworów okiennych i drzwiowych nastąpiła przed uprawomocnieniem się w/w decyzji. Jednakże wskazał, że roboty te nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska, nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, a inwestor nie naruszył przepisu art. 30 ust. 1 P.b. WINB uznał, że zakres wykonanych robót budowlanych nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi, których zmiany zgłaszał odwołujący (tj. od strony działki nr ewid. 219/7) - nie znajduje się od strony działki budowlanej, nie powoduje naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Ściana od strony działki odwołującego, tj. od strony działki nr ewid. 219/8 nie posiada okien, zatem w tym zakresie również nie narusza przepisów. WINB jako błędne ocenił stanowisko organu powiatowego, że roboty te stanowiły remont. Była to przebudowa, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie stanowi to jednak, w ocenie organu, podstawy do uchylenia decyzji, gdyż rozstrzygnięcie organ I instancji jest prawidłowe. Końcowo organ podał, że choć roboty zostały wykonane przed uzyskaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to jednak przebudowa nie wpłynęła w sposób negatywny na całokształt obiektu. Zmiana otworów okiennych i drzwiowych nie pogorszyła warunków użytkowych, bezpieczeństwa, czy też interesów osób będących w zasięgu oddziaływania tego obiektu. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, więc nie można stwierdzić w rozpatrywanym przypadku samowoli budowlanej. Wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w części w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Skargę na powyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył K. M., wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zawnioskował nadto o: - o dopuszczenie dowodu ze zdjęć fotograficznych na okoliczność wykazania, że przeprowadzona przez organ I instancji kontrola nie była właściwa i rzetelna i zawiera błędy, - sprawdzenie legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlanych i udzielającej pozwolenia na budowę, - powołanie rzeczoznawcy celem stwierdzenia zakresu i okresu wykonania prac budowlanych w budynku na działce nr 219/11 w K.. W rozwinięciu ww. zarzutów skarżący podtrzymał argumentację odwołania, dodając, że również i w trakcie przeprowadzonej przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej nie ustalono stanu faktycznego i zakresu wykonanych prac w budynku, na dzień złożenia wniosku tj. [...] listopada 2017 r., co było jego przedmiotem. Poczynione w trakcie kontroli czynności były niedokładne, nierzetelne. Skarżący podkreślił, że część prac została wykonana przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę przedmiotowego obiektu, a przed czynnościami kontrolnymi inwestor przeprowadził szereg prac maskujących, które ukryły faktyczny zakres wykonanych robót. Zauważył też, że wymiana okien, powodująca zmianę wymiarów otworów okiennych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto otwory drzwiowe i okienne zostały wykonane w ścianie od strony działki nr 219/7, której jest współużytkownikiem wieczystym łącznie z podmiotem trzecim (firma A Sp. z.o.o), nieruchomość ta stanowi drogę dojazdową, jej granica przylega bezpośrednio do ściany przedmiotowego budynku. Zatem wykonane prace, wbrew twierdzeniom organu, naruszają zasadę bezpieczeństwa użytkowników i interes współużytkowników wieczystych, będących w zasięgu oddziaływania obiektu. Wątpliwości skarżącego budzi także decyzja Prezydenta M. [...] z [...] grudnia 2017 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu sprawy nie badają więc ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.", a zgodnie z jego treścią sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, w konsekwencji wiec, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332). Asumptem do jego wszczęcia, a wcześniej też przeprowadzenia czynności kontrolnych (na podstawie art. 81 ustawy P.b.) były pisma z dnia [...] i [...] listopada 2017r. K. M. informujące o prowadzeniu prac budowlanych w budynku handlowo-magazynowym z częścią biurową usytuowanym na działce nr 219/11 w K., w jego ocenie - "bez stosownych zabezpieczeń, wymaganych pozwoleń i uzgodnień z naruszeniem przepisów prawa w przedmiotowym zakresie prawa budowlanego". PINB, będący adresatem w/w pisma, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zebraniu niezbędnych dowodów, skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a., tylko umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku handlowo-usługowym na działce nr 219/11 przy ul. [...] w K. i to rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane przez organ II instancji. Przypomnieć jedynie należy, że decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym. Oznacza to, że decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, lecz wywiera inny skutek prawny – stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest jego bezprzedmiotowość "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Przesłanka ta może powstać w trakcie postępowania (czyli w sprawie zawisłej) albo może wtedy się ujawnić, bądź też dopiero w toku postępowania zostanie ona stwierdzona. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy przedstawia motywy, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy wydaną przez siebie decyzją (uznając jednocześnie za częściowo błędnie uzasadnioną decyzją wydaną w pierwszej instancji). Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy wykazuje, że roboty budowlane obejmujące remont dachu, elewacji, instalacji wewnętrznych i wymianę posadzek, tynków w budynku handlowo-usługowym na działce nr 219/11 wykonane zostały na podstawie dokonanego przez J. P. zgłoszenia z dnia [...] lipca 2017r. (przeniesionego na M. P. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2017r. [...]) i jednocześnie roboty te nie przekraczają zakresu robót wymienionych we wspomnianym wyżej zgłoszeniu, zaś wysokość przedmiotowego obiektu budowlanego nie uległa zmianie. Wykonanie tych robót, na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem, a także w sposób prawidłowy, nie naruszający przepisów techniczno-budowlanych, nie dawało żadnych podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie jest również kwestyjne, że w przedmiotowym budynku inwestor – niezależnie od robót wykonanych na podstawie zgłoszenia – wykonał również roboty budowlane obejmujące wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, zamurowanie części otworów okiennych i drzwiowych oraz wstawienie nowych otworów okiennych o innych niż pierwotne wymiarach, w okresie od sierpnia 2017r. Podczas rozprawy przed organem odwoławczym (w dniu [...].03.2018r.) inwestor przedłożył m.in. projekt wykonawczy przebudowy budynku handlowo-magazynowego z częścią biurową na budynek oświatowo – wychowawczy z usługami zdrowia, kopię zaświadczenia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o braku sprzeciwu co do uzyskania użytkowania przedmiotowego budynku, a także decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku handlowo – usługowego na działce nr 219/11, przy ul. [...] w K. Podczas tej rozprawy dokonano pomiarów (dalmierzem) i stwierdzono, że istniejący stan budynku zgodny jest z projektem wykonawczym przedłożonym przez inwestora. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowym budynku zmianie uległa liczba otworów okiennych i drzwiowych oraz ich wymiary i położenie, co organ trafnie wywiódł z porównania projektu budowlanego przebudowy i nadbudowy budynku z 2003r. z projektem przebudowy z listopada 2017r. (znajdujących się w aktach sprawy), a która to zmiana wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Są to bowiem roboty poddane regulacji art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, tj. kwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego i nie są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 2 P.bud.). W takim stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność rozpatrzenia sprawy w myśl art. 50-51 Prawa budowlanego, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – z przywołaniem treści w/w przepisów – szczegółowo zostało wyjaśnione, uzyskując akceptację Sądu. W konsekwencji też zasługuje na akceptację stanowisko tego organu, iż skoro inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę ([...].12.2017r. [...]), to nie można stwierdzić samowoli budowlanej, jak również "sankcjonować inwestora, który uczynił zadość przepisom art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a przy tym nie naruszył przepisów art. 48-49b ustawy". Wprawdzie roboty wymagające uzyskania pozwolenia na budowę wykonane zostały przez inwestora przed uprawomocnieniem się wydanej w tym zakresie decyzji (z [...].12.2017r.), jak trafnie podniesiono w odwołaniu, to ta przebudowa obiektu nie pogorszyła warunków użytkowych, bezpieczeństwa, jak również interesów osób będących w zasięgu oddziaływania tego obiektu. Nadto nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, co wykazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podsumowując, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji in merito. Tym samym skorzystanie przez organy z dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. było prawidłowe i nie naruszyło prawa w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów. Zarzuty skargi, jakoby czynności kontrolne organu nadzoru były niedokładne "nierzetelne" nie zostały wsparte dowodami umożliwiającymi ich weryfikację, a zarazem ewentualną weryfikację poczynionych na podstawie tych czynności ustaleń. Stwierdzenie Skarżącego, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2017r. o pozwoleniu na budowę budzi jego wątpliwości nie mogło również odnieść spodziewanego skutku, skoro decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym (korzystając z domniemania legalności). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.