II SA/Rz 668/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...]; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 668/05 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. /[...] / Wójt Gminy, działając na wniosek T. B. i powołując się na przepisy art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ na wniosek T. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego z garażem, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m2, przyłącza gazowego, elektrycznego i wodociągowego oraz ogrodzenia od strony ulicy na działce nr 4841, położonej w miejscowości P. R. W załączniku nr 1 do tej decyzji przedstawiono wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji [w konturze ABCDEF na mapie w skali 1 : 1000], zaś w załączniku nr 2 – wyniki analizy związanej z postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wraz z częścią graficzną na w/w mapie. W odwołaniu od tej decyzji J. Ł. zarzucił naruszenie art. 61 i 76 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/. Podał, że działka nr 4841, jak i wszystkie ją otaczające działki są zaewidencjonowane jako działki leśne. W związku z powyższym w decyzji nie zachowano minimalnych odległości od granic działek, jak i lasu i ściany lasu, co narusza ustawę – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./. W konkluzji odwołujący się wnosił o anulowanie decyzji Wójta Gminy /[...] /. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. /[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że wydanie decyzji w pierwszej instancji poprzedzone zostało analizą pod kątem dyspozycji art. 53 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskaniem stosownych uzgodnień. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 61 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli zachodzą łącznie przesłanki wymienione w tym przepisie: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej, 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z ust. 4, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powyższe warunki zostały spełnione. Wnioskodawca wg zaświadczenia Wójta Gminy, posiada gospodarstwo rolne na terenie gminy o powierzchni 3,5698 ha, zaś powierzchnia przeciętnego średniego gospodarstwa na terenie gminy B. wynosi 2,90 ha, a więc zostało wyłączone zastosowanie pkt 1 cyt. artykułu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. Ł. z żądaniem jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę J. Ł. w szczególności podał, że decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Wójt Gminy zmienił decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2005 r. w ten sposób, że w pkt 2, 1 wpisano – "linia zabudowy min. 15 metrów od granicy z drogą nr ewid. 1425 oraz 12 m od granicy z działką 1445". W wyniku złożonego odwołania – zawierającego żądanie uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 4 lutego 2005 r. – utrzymał dwie decyzje: 1/ z dnia [...] kwietnia 2005 r. /[...] / uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie, 2/ z dnia [...] maja 2005 r. /[...] / utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Po otrzymaniu pierwszej decyzji sądził, że obie zaskarżone decyzje zostały uchylone a postępowanie w pierwszej instancji zostało umorzone. Gdyby decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. nie została uchylona, SKO nie mogłoby umorzyć postępowania, gdyż odwołanie zawierało żądanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie obu decyzji wydanych w pierwszej instancji. Postępowanie w pierwszej instancji nie mogło zostać umorzone bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem odpada przesłanka bezprzedmiotowości postępowania warunkująca jego umorzenie. Pomimo umorzenia postępowania w pierwszej instancji i wydania decyzji kończącej postępowanie w drugiej instancji SKO wydało decyzję w dniu [...] maja 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2005 r. Zaskarżona decyzja narusza: § 271 pkt 8 w zw. z pkt 2 i 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, gdyż nie została zachowana odległość 12 m ściany budynku mieszkalnego od granicy lasu, - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, gdyż nie został spełniony wymóg z pkt 4 tego przepisu, warunkujący łącznie ze spełnieniem pozostałych wymogów przewidzianych w art. 61 wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W konkluzji skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce leśnej nr 4841 w miejscowości P. R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ stanowiąc, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym uwzględnienie skargi może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c, w pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w szczególności jednak z przyczyn uwzględnionych z urzędu. Z ustanowionej przepisem art. 10 § 1 k.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wynikają dla organu administracji obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów przepisów ten jest podstawą do ustalenia dwóch praw procesowych strony – Prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma więc prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, czyli od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. W celu zagwarantowania realizacji w postępowaniu administracyjnym powyższej zasady, na organy administracji nałożony został obowiązek zawiadomienia wszystkich stron w sprawie o wszczęciu postępowania /art. 61 § 4 k.p.a., obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem /art. 79 § 1 k.p.a./, obowiązek wezwania na rozprawę /art. 90 § 2 i art. 92 k.p.a./. Przestrzeganie tej zasady w postępowaniu jest obwarowane sankcją z art. 145 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak więc wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bez względu na to, czy to kwalifikowane naruszenie prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Jest to bowiem okoliczność formalna, tj. sam fakt braku udziału w postępowaniu /lub jego etapie/ bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania. "Przepis nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony postępowania lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy" /vide E. Iserzon, Komentarz, str. 248/. Z dołączonej do akt dokumentacji sprawy wynika, że prawo własności działki nr 4841 w miejscowości P. R., na której na wniosek T. B. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. /[...] / ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego, gospodarczego z garażem, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m2, przyłącza gazowego, elektrycznego i wodociągowego oraz ogrodzenia od strony ulicy, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. /[...] /, przysługuje wnioskodawcy i jego małżonce M. B. Okoliczność tę potwierdził uczestniczący w rozprawie przed Sądem w dniu 22 marca 2006 r. T. B., stwierdzając, że wraz z żoną jest współwłaścicielem powyższej działki przeznaczonej pod inwestycją. Tymczasem M. B., posiadając bez wątpienia Status strony w przedmiotowym postępowaniu /art. 28 k.p.a./ nie została dopuszczona do uczestnictwa w nim /nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i nie uczestniczyła w nim do jego zakończenia/. Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 10 § 2 k.p.a., co stanowi powód dostateczny do wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./ - M. B. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – a w rezultacie prowadzić musi do uchylenia ich decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 k.p.a./ organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W wyniku takiego postępowania organ odwoławczy może wydać tylko takie decyzje, które w swej treści wymienia przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Wobec powyższego decyzja organu II instancji z dnia 29 kwietnia 2005r., uchylająca decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2005 r. /[...] /i umarzająca postępowanie podlegać musiała wyeliminowaniu z obiegu prawnego. Takie bowiem rozstrzygnięcie nie mieści się wśród decyzji wymienionych w wymienionym wyżej art. 138 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem organu II instancji – "uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie" – a podstawą prawną decyzji tego organu, tj. art. 138 § 2 k.p.a. Bez wątpienia wadliwą jest decyzja Wójta Gminy z dnia [...] marca 2005 r., bowiem zawarte w niej rozstrzygnięcie w rzeczywistości nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 132 § 2 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną jej wydania, a tym samym zmiany wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. /[...] /. W rezultacie więc decyzja z dnia [...] marca 2005 r. /[...]/ nie może pozostać w obiegu prawnym. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 271 pkt 8 w związku z pkt. 2 i 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm./ nie jest trafny, bowiem o naruszeniu postanowień tego rozporządzenia nie może być mowy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm./. Nadmienić przy tym wypada, że projekt budowlany, który należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę powinien zawierać projekt zagospodarowania działki i przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu m. innymi z przepisami techniczno-budowlanymi, a więc aktualnie – przepisami w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Co się zaś tyczy zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nieodniesieniu się w zaskarżonej decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu "niespełnienia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4" tej ustawy, to jego ocena przez Sąd w zaistniałym stanie rzeczy byłaby przedwczesną. Nie mniej jednak należy zwrócić uwagę, że powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy zawiera spójnik alternatywy rozłącznej "albo", co oznacza, że aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, musi być spełniony przynajmniej jeden z powołanych w tym punkcie warunków. Zgodzić się więc trzeba ze skarżącym, że przed ustaleniem warunków zabudowy należy rozważyć, czy teren objęty wnioskiem strony wymaga, czy też nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dotychczas zebrany w sprawie materiał nie daje w tym względzie jednoznacznej odpowiedzi. Znajduje się w nim postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 1994 r. /[...] /, z którego wynika zgoda na podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne terenu obejmującego działkę inwestora T. B., a który podczas rozprawy sądowej oświadczył, iż uzyskał zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej części swojej działki o pow. 5 arów. Wspomniana kwestia musi być więc jednoznacznie wyjaśniona i musi też, co oczywiste, znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni materiał dowodowy uwzględniając powyższe uwagi Sądu i stosownie do poczynionych ustaleń wyda decyzję. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 i 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.