II SA/Rz 668/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem płynnym oraz zjazdów z drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.W. kwotę 500 zł /słownie :pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. /[...] /, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołań K.K., W.K., Wójta Gminy C. od decyzji Starosty z dnia [...] r. /[...] / zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.W. pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem płynnym z przyłączem wody na działce nr 4649/3 oraz zjazdów z drogi powiatowej nr 1226 na działkach nr 4651 i 4649/3 w miejscowości C., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. M.W. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wypis i wyrys z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości C., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...]r. Według ustaleń tego planu teren, na którym znajduje się działka nr 4649/3 oznaczony jest symbolem "UC" – powierzchnia 9,10 ha – teren usług komercyjnych o charakterze handlowym, gastronomicznym i drobnej wytwórczości. W odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę Wójt Gminy C. podniósł, że Rada Gminy C. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy /Dz.Urz. Woj. P. Nr 5, poz. 64 z dnia 10.02.2006 r./ w zakresie obejmującym m.in. działkę nr 4649/3. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej zmieniony plan nie był jeszcze obowiązujący. Dla terenu obejmującego działkę nr 4649/3 zmieniony plan, obowiązujący z dniem [...] r., wprowadził ustalenia: "UP – teren obiektów celu publicznego należącego do zadań własnych gminy lub obiektów należących do usług publicznych takich jak: oświata, kultura, zdrowie, opieka społeczna...". Zgodnie z art. 34 cyt. ustawy wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. ze względu na złożone odwołanie nie była decyzją ostateczną i dlatego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ust. 2 powyższego artykułu, stanowiący że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem przepisów art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powyższej ustawy odnoszących się do ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem procedury określonej w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, należało orzec w myśl art. 138 § 2 K.p.a. M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...]r. i na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...]r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowe zamierzenie budowlane, które było zgodne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. Jako uzasadnienie uchylenia pozytywnej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę Wojewoda wskazał, że w trakcie postępowania międzyinstancyjnego nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże zmiana planu nie powinna być brana pod uwagę, gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło w chwili, gdy obowiązywał poprzedni plan i jego zamierzenie inwestycyjne było z nim zgodne. Wobec powyższego zaskarżona decyzja narusza podstawową zasadę, że prawo nie działa wstecz. Decyzja ta nie ma więc umocowania w prawie, zaś odwołanie się w niej do orzecznictwa sądowego bez podania jednakże daty, sygnatur akt i miejsca publikacji nie pozwala odnieść się do tego argumentu. Skarżący podał również, że nie został uwzględniony jego sprzeciw zgłoszony na etapie uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał też, że sprawa procedury uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była przedmiotem postępowań organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materiał aktowy niniejszej sprawy wykazuje, że decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [....]r. /nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.W. pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem płynnym z przyłączem wody na działce nr 4649/3 i kanalizacji sanitarnej na działkach nr 4649/3, 3649/4, 4649/2 oraz zjazdów z drogi powiatowej nr 1 226 na działkach nr 4651 i 4649/3 w miejscowości C. W ponownym postępowaniu w szczególności nakazał właściwie określić strony postępowania i zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a także wyjaśnić wskazane nieprawidłowości. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...]r., złożonego przez M.W., decyzją z dnia [...]r. /nr [...]/, z powołaniem się na przepisy art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm./, § 2 ust. 1 pkt 15 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru budowlanego /Dz.U. Nr 138, poz. 1554/, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.W. pozwolenia na budowę na zamierzenie budowlane p.n. "budowa stacji tankowania gazem płynnym z przyłączem wody na działce nr 4649/3 – kategoria obiektu XX oraz zjazdów z drogi powiatowej nr 1226 na działkach nr 4651, 4649/3 – kategoria obiektu IV w miejscowości C., na podstawie projektu budowlanego opracowanego przez mgr inż. arch. T. L.. Rozstrzygnięcie powyższe, wskutek zakwestionowania go w odwołaniach K.K., W.K. i Wójta Gminy C. – również zostało uchylone i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji z dnia [...]r. /[...] / wskazał art. 138 § 2 K.p.a. i to jego rozstrzygnięcie stanowi przedmiot skargi M.W., a tym samym kontroli Sądu. Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 K.p.a./ każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Organ ten jest bowiem wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie posiada kompetencje kasacyjne. Na podstawie wspomnianego wyżej art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź takie postępowanie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe /np.: stronę pozbawiono możliwości udziału w tym postępowaniu, czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy/. Wydając decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza materiału zebranego w niniejszej sprawie, a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dają podstaw do uznania, że skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym wskazanie przez ten organ na konieczność postępowania w trybie instancji, było prawidłowe. Nie jest kwestionowane, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw do przypisania temu organowi zaniedbań obowiązkom proceduralnym, ani tym bardziej mających charakter, o jakim mowa była wyżej, czyli rażący. Poczynione następnie przez niego ustalenia znajdują oparcie w zebranych dowodach, których ocena prawna bez wątpienia pozwalała przyjąć, że w ustalonym stanie faktycznym powstały materialnoprawne przesłanki do wydania pozwolenia na budowę na przedstawione we wniosku skarżącego z dnia [...]r. zamierzenie budowlane. W szczególności wykazana została zgodność tego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości C. /uchwalonego w dniu [...]r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy w C./, a który – jak wynika z ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją – został zmieniony po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, a przed rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy /uchwała Nr [...] Rady gminy C. z dnia [...] r. – Dz.Urz. Woj. P. Nr 5, poz. 64/. W tym miejscu wypada podnieść, że niewątpliwe organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a., jak trafnie zauważył skarżący podczas rozprawy w dniu 23 stycznia 2007 r., ale jednocześnie nie mógł Sąd podzielić jego stanowiska, jakoby "wyczekiwanie" przez organ odwoławczy na ogłoszenie powyższej uchwały /zmieniającej mpzp/ doprowadziło do uchybienia tego terminu. Brak odniesienia się organu odwoławczego do tego zarzutu nie pozwalał Sądowi na jakąkolwiek jego ocenę, zwłaszcza też ewentualnych skutków uchybienia przez niego terminu. Skoro więc organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające, to w następstwie późniejszych zdarzeń – jakim była niewątpliwie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – potrzeba uchylenia wydanej przez niego decyzji nie wchodzi w rachubę. W takiej natomiast sytuacji organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze, organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W rezultacie należało uznać, że zaskarżona decyzja została podjęta przy nieprawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym, nie odpowiada prawu, co z kolei uzasadnia usunięcie jej z obrotu prawnego. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z powyższych rozważań. Z tych względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.