II SA/Rz 668/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby -skargę oddala- II SA/Rz 668/11 UZASADNIENIE Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], zwalniającej tego funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem 31 maja 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części ustalającej datę zwolnienia ze służby w Policji i ustalił tę datę na 30 czerwca 2011 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że zwolnienie post. K. S. ze służby w Policji nastąpiło w związku z opinią służbową o nieprzydatności do służby wydaną w okresie służby przygotowawczej. Wydanie takiej opinii, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, jest przesłanką obligatoryjnego zwolnienia ze służby. K. S. został przyjęty do służby przygotowawczej 28.07.2008 r.. W dniu 26.03.2011 r. sporządzona została opinia, po odwołaniu K. S., utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].05.2011 r. W niniejszej sprawie zostały więc spełnione wszystkie przesłanki z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a tym samym Komendant Powiatowy Policji zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że zwolnienie ze służby co do zasady jest trafne. Wynik postępowania w sprawie zwolnienia ze służby jest w zupełności zdeterminowany treścią opinii służbowej wydanej na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z lit. E poz. 3 zał. Nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145). Decyzja organu I instancji wymagała natomiast zreformowania w części ustalającej datę ustania stosunku służbowego, gdyż w dniu planowanego przez organ I instancji zwolnienia ze służby (31 maja 2011 r.) trwało wciąż postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby, wskutek wniesionego odwołania K. S., które wstrzymało wykonanie rozkazu personalnego. Z tych względów częściowo zreformowano decyzję organu I instancji, ustalając datę zwolnienia na 30 czerwca 2011 r. K. S. zaskarżył decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz § 2 i § 4-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Skarżący uważa decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji za krzywdzącą.. W jego ocenie należycie wykonywał obowiązki służbowe i negatywna opinia była nieusprawiedliwiona. Uchybienia, jakie zarzucono w opinii powinny mu zostać wcześniej zakomunikowane przez kierownika komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Skarżący zarzucił również, że Zastępca Naczelnika Wydziału nie mógł wydać opinii w II Instancji, bowiem zgodnie z § 5 pkt 6 powołanego rozporządzenia, opinia taka winna być wydana przez kierownika komórki organizacyjnej. W tej sytuacji należy przyjąć, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wydany został bez wymaganej opinii służbowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących organu właściwego do wydania opinii wyjaśnił, że zgodnie z § 5 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, przełożonym właściwym do wydania opinii jest kierownik komórki organizacyjnej bezpośrednio podległej komendantowi powiatowemu Policji. Komórką organizacyjną w komendzie powiatowej policji jest wydział. W zastępstwie przebywającego na urlopie wypoczynkowym Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP [...], opinia została wydana i podpisana przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jej materialnoprawną podstawę stanowi art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) zawierający w pkt 1-7 przesłanki zwolnienia ze służby w Policji. Przesłanką z pkt 2 jest nieprzydatność policjanta do służby stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Wydawanie opinii służbowych reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145). Opiniowanie ma na celu ustalenie przydatności policjantów do służby, motywowanie ich do sprawnego wykonywania czynności służbowych oraz wyznaczanie kierunków rozwoju zawodowego i potrzeb szkoleniowych. W przypadku służby przygotowawczej, a taką odbywał skarżący, opiniowanie przeprowadza się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy (§ 3 ust. 1 pkt 1). Przełożonych właściwych do wydania opinii określa § 5 rozporządzenia – w przypadku skarżącego, pełniącego służbę w Zespole patrolowo-interwencyjnym Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji był to kierownik tej komórki organizacyjnej. Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią, zaś wydający opinię może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię (§ 8 ust. 1), bądź też, uznając odwołanie za nieuzasadnione, przesyłać je w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania, wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie, a także całością materiałów będących podstawą wydania opinii (§ 8 ust. 2). Dalszy tryb postępowania odwoławczego określają przepisy § 8 ust. 3-8 rozporządzenia, stanowiąc, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania powołuje komisję do zbadania zaskarżonej opinii, komisja sporządza sprawozdanie zakończone wnioskiem o uwzględnienie odwołania albo o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii wraz z uzasadnieniem wniosku. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Powinien on podjąć rozstrzygnięcie w terminie 60 dni od dnia otrzymania odwołania. Opinia taka jako ostateczna zostaje włączona do akt osobowych policjanta. Z powyższych uregulowań wynika, co słusznie podkreśla organ, że wynik postępowania w sprawie zwolnienia ze służby jest zdeterminowany treścią opinii służbowej wydanej na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o Policji. Opinia taka stwierdzająca nieprzydatność do służby jest obligatoryjną przesłanką zwolnienia policjanta ze służby. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i powoływanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, nie zawierają odpowiedniej regulacji upoważniającej funkcjonariuszy Policji do zaskarżania opinii służbowej do sądu administracyjnego. Sąd podziela jednak pogląd przyjęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.12.2010 r., I OSK 896/10, System Orzecznictwa LEX Nr 745363, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania policjanta od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję, która może zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Prezentując takie stanowisko NSA powołał się na uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.10.2005 r., sygn. akt Tw 5/05 (OTK - B 2006/6/252), który wskazał na możliwość drogi sądowo - administracyjnej dla kwestionowania treści opinii służbowej funkcjonariuszy Policji. Postanowienie to dotyczyło poprzednio obowiązującego rozporządzenia dotyczącego opinii służbowych - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), które zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, stanowiącym podstawę wydania opinii służbowej w niniejszej sprawie. Biorąc jednak pod uwagę podobieństwo regulacji, uznać należy, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znajduje odniesienie również do obecnego stanu prawnego. Wymienionym postanowieniem z dnia 4.10.2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi o zbadanie zgodności m. in. art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i § 11 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozważając twierdzenia czy przepisy te naruszają prawo opiniowanych policjantów do zbadania sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zamykają ich prawo do dochodzenia naruszonych praw i wolności przed niezawisłym sądem (art. 77 ust. 2 Konstytucji), Trybunał uznał, że twierdzenia te nie znajdują żadnego potwierdzenia w analizowanych przepisach. Po pierwsze przepis art. 35 ust. 2 ustawy o Policji reguluje tryb odwoływania się od opinii służbowej w ramach postępowania administracyjnego. Natomiast § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. wskazuje, że ostateczną opinię należy włączyć do akt osobowych policjanta. Żaden z tych przepisów nie wyklucza drogi sądowej do kwestionowania treści opinii. Ponadto w uzasadnieniu wskazanego wyżej postanowienia Trybunału Konstytucyjnego wywiedziono, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania policjanta od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję, która może zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie zaskarżył wydanej na skutek swego odwołania opinii Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2011 r. Opinia ta, będąca w istocie decyzją nie zawierała pouczenia o możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, stąd też Sąd pouczył skarżącego na rozprawie o prawie zaskarżenia jej i możliwości ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Oceniając natomiast legalność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd stwierdza, iż przy jej wydaniu organy związane były jednoznaczną w swej treści opinią służbową o nieprzydatności do służby, konsekwencją której jest zwolnienie ze służby w Policji, przewidziane w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.