II SA/Rz 668/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z.B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PWINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: PINB) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że PINB dla Miasta [...] przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr 494 obr. 210 przy ul. [...] w [...]. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt realizowany jest na podstawie decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. wydanej przez Urząd Miejski w [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, udzielającej W.S. i D.D. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr 11/24 obr. 118 (obecnie 494 obr. 210) w [...]. Z treści tej decyzji wynika, że załącznikiem do pozwolenia na budowę był 1 egzemplarz projektu technicznego. Powyższa decyzja została przeniesiona na M.D. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], a następnie kolejną decyzją tego organu z dnia [...] września 2016r. znak: [...] na obecnych inwestorów tj. A.S., Ł.S., J.S. oraz P.D. W aktach sprawy znak [...], oraz znak: [...] brak jest w/w projektu technicznego. Obecni w trakcie oględzin inwestorzy poinformowali, że przedmiotową nieruchomość zakupili w czerwcu 2016 r. i nie posiadają dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego budynku. W ocenie organu brak projektu technicznego powoduje, że nie można stwierdzić czy budynek jest realizowany zgodnie z nim. Ustaleń takich nie można dokonać porównując budynek realizowany na działce nr ewid. 494 z projektem technicznym dotyczącym budynku sąsiedniego położonego na działce nr ewid. 495, ponieważ wszystkie sąsiednie budynki w zabudowie szeregowej różnią się od siebie, oraz różnią się od okazanego projektu technicznego. Z powyższego projektu wynika, że poddasze nie miało funkcji użytkowej. W trakcie prowadzonych robót przez aktualnych inwestorów doszło do zaadoptowania nieużytkowego strychu na kondygnację mieszkalną. Powyższe zmiany w ocenie organu stanowią istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, w myśl uregulowań zawartych w art. 36a ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. – dalej: P.b.). Postanowieniem PINB dla Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymanym następnie w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] nakazano inwestorom wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego obiektu oraz zobowiązano ich do sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni, oceny technicznej określającej jakość robót instalacyjnych wykonanych w tym obiekcie. Żądaną ocenę techniczną inwestorzy przedłożyli w dniu 2 lutego 2018 r. Natomiast skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 393/18. Następnie decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. organ I instancji zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w/w domu jednorodzinnego, uwzględniającego wprowadzone zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w terminie do dnia 31 maja 2019 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B.B., wnosząc o przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego na gruncie i w budynku inwestorów, tak aby mogła do niego wejść i ujawnić swoje zastrzeżenia do prowadzonej budowy oraz o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca zarzuciła, że organ pominął inne istotne elementy związane z wadliwą budową przedmiotowego budynku tj. wysokość piwnic i strychu, co spowodowało powstanie dodatkowych kondygnacji, zamontowanie niezgodnie z projektem w dachu sześciu okien połaciowych, liczbę pomieszczeń i okien na strychu przeznaczonym do zamieszkania, podpiwniczenie pod częścią garażową, likwidację fragmentów ścian zewnętrznych na styku z sąsiednimi budynkami i umieszczenia w nich instalacji wod.-kan. niezgodne z projektem, zmianę wentylacji grawitacyjnej na wyciągową, wycięcie części prętów z wieńców stropowych, wyższą wysokość budynku w porównaniu z innymi budynkami położonymi w szeregu, wykonanie ponad miarę i potrzeby liczników energii elektrycznej i wody do pomieszczeń na piętrach. Podniosła, że organ nie poddał analizie w/w odstępstw i nie podał przyczyn, dla których nie uznał ich za odstępstwa istotne. Zdaniem odwołującej powyższe świadczy, że budynek stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego, a więc nastąpiła zmiana jego przeznaczenia. Ponadto zaznaczyła, że postanowienie PWINB z dnia [...] lutego 2018 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zatem zaskarżona decyzja jawi się jako wydana przedwcześnie. Podniosła, że pomimo wstrzymania robót budowlanych inwestorzy w dalszym ciągu prowadzili prace instalacyjne wewnątrz budynku. Podkreśliła również, że rury wodociągowe i kanalizacji sanitarnej biegnące w pionie są przymocowane na stałe do ściany jej budynku, powinny być zaś przymocowane do ściany budynku inwestorów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b., PWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że choć nie można przesądzić w stanie faktycznym kwestii wystąpienia istotnego odstępstwa, to kontynuowanie budowy bez dokumentacji budowlanej jest istotnym odstępstwem od przepisów i stanowi przesłankę do tego, aby zażądać od inwestora przedstawienia projektu budowlanego inwestycji, w tym uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego nie zostały uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Z.B., domagając się uchylenia jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego, a to co najmniej art. 36a P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z m.in. z art. 89 § 2 i art. 95 § 1 k.p.a., poprzez: - niepełne zbadanie i nie wyjaśnienie do końca i w sposób wnikliwy, że w sprawie zachodzą inne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę niż zostały podane w zaskarżanych decyzjach organów administracyjnych, - nie podjęcie wszystkich niezbędnych czynności administracyjnych dla dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, - brak pełnego zebrania dowodów i brak wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, - przeprowadzanie oględzin w dniach 15.09.2017 r. i 21.03.2018 r., ale nie w ramach obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, tak by zainteresowane strony (osoby) mogły na rozprawie składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, przedstawiać propozycje i zarzuty oraz ujawniać dowody na ich potwierdzenie, jak również by mogły wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego oraz wytknął organom szereg wad w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji winny odnosić się do wszystkich istotnych odstępstw od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a nie tylko do wybranych przez organy administracyjne. Podniósł ponadto, że inwestorzy nie tylko stworzyli nową kondygnację do zamieszkania, ale również poprzez te zmiany, zmienili przeznaczenie budynku z budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Przytoczył również szereg zarzutów sformułowanych uprzednio przez B.B. w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona, bowiem decyzja PWINB nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu, który miałby jakikolwiek wpływ na ustalony wynik sprawy. Organy ustalił stan faktyczny sprawy w sposób nienaruszający reguł postępowania dowodowego w administracji tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. Dlatego dokonane ustalenia faktyczne mogą stanowić dla Sądu podstawę wyrokowania. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję PWINB wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Powyższy przepis stanowi: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W niniejszej sprawie postanowienie o jakim mowa w/w przepisie P.b. PWINB wydał w dniu [...] lutego 2018 r., nr [...]. W chwili rozpoznawania skargi rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w związku z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Rz 393/18. Na mocy tego postanowienia PWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] grudnia 2017 r., znak [...], o nakazie wstrzymania robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr 494 obr. 210, przy ul. [...] w [...]. Nie stanowi kwestii prawidłowe zdaniem Sądu wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego względem robót budowlanych wykonanych w obiekcie na działce o nr 494 obr. 210 przy ul. [...] w [...]. Względem tego obiektu oraz jego aktualnych właścicieli nie było dopuszczalne stosowanie art. 48 ust. 1 P.b., bowiem ustalono, że przedmiotowy obiekt jest realizowany dzięki decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1987 r., nr [...]. Zdaniem WSA, Organ odwoławczy dokonując w swej decyzji oceny ustaleń PINB prawidłowo założył brak możliwości udowodnienia aktualnym właścicielom istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. W toku postępowania nie udało się bowiem odnaleźć dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji podjął próbę odszukania pierwotnego projektu w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...], jednakże jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] lutego 2018 r., [...], działania te nie przyniosły rezultatu. Ustaleń w zakresie wystąpienia odstępstw nie można też przeprowadzać na podstawie porównań z dokumentacją budowlanych obiektów sąsiednich czy ich aktualnym stanem zagospodarowania. Można jedynie przypuszczać, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu miało miejsce w postaci modyfikacji polegającej na zmianie funkcji nieużytkowej poddasza na użytkową z pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, co odpowiadałoby treści art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. Powyższy przepis kwalifikuje do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpienie w zakresie szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Jednakże przypuszczenia na temat dokonanego odstępstwa prowadzone w oparciu o projektu sąsiedniej zabudowy szeregowej nie mogą dla organu administracji stanowić oparcia do podejmowania względem obywatela czynności reglamentacyjnych wkraczających w jego prawo do wolności budowlanej. Sąd podziela zdanie Organu odwoławczego co do tego, że kontynuowanie budowy bez dokumentacji budowlanej stanowi podstawę dla wdrożenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i art. 51 P.b., a dokładnie art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Na mocy tej regulacji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych z sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych przepisach. Nie stanowi zaś kwestii, iż wykonywanie robót polegających na budowie obiektu budowalnego mieszkalnego winno odbywać się na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego. O tym obowiązku prowadzących roboty budowlane świadczy niebudząca wątpliwości treść tych wszystkich regulacji P.b., które przewidują sankcje administracyjnoprawne za odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego – art. 36a, art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. czy również sankcje karne – art. 93 pkt 6 tej ustawy, a nawet sankcje za niewywiązanie się od obowiązku przechowywania dokumentów, związanych z obiektem budowlanym – art. 93 pkt 9 P.b.. Takiego dokumentu nie posiadają aktualni inwestorzy budynku, stąd słusznie Organy nadzoru budowlanego zobowiązały strony prowadzące roboty do dostarczenia takiego projektu, co wynika z podstaw materialnoprawnych wyrażonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Przedłożony przez inwestorów projekt winien spełniać wymagania określone w art. 34 P.b. oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Sąd odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów podziela stanowisko PWINB, co do ich bezzasadności ze względu na aktualny etap postępowania naprawczego. Szerokie i przekonujące uzasadnienie tego stanowiska w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów wyrażono w uzasadnieniu decyzji PWINB na jej stronie 6 i 7. Z uwagi na brak projektu budowalnego, Organy nadzoru nie są w stanie jednoznacznie stwierdzić czy kwestionowane przez skarżącego odstępstwa od dostarczonego inwestorom pierwotnego projektu rzeczywiście miały miejsce i w jakim zakresie. Podnoszone w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nieprawidłowości działań wyjaśniających organów obu instancji, nie są zasadne bowiem dotyczą takich okoliczności faktycznych, które nie miały znaczenia dla dokonanego sposobu wykładni i stosowania art. 51 ust. 1 P.b. Dlatego mocno akcentowana przez Skarżącego kwestia podpiwniczenia nie ma wpływu na konieczność uzyskania od właścicieli obiektu projektu budowlanego zamiennego, który powinien uwzględniać aktualny stan obiektu i zagospodarowania terenu. Jeżeli nie zostanie on dostarczony lub zostanie sporządzony niezgodnie z przepisami a w tym z aktualny stanem robót, to zostaną wyciągnięte stosowne konsekwencje prawne względem inwestorów. Należy szczególnie mocno podkreślić, iż zaskarżona decyzja nie kończy postępowania naprawczego prowadzonego względem robót budowlanych niewątpliwie naruszających obowiązujące regulacje prawne. W tym kontekście kontrolowana decyzja absolutnie nie legalizuje stwierdzonych przez Organy obu instancji nieprawidłowości. Sąd zwraca uwagę, że w myśl art. 51 ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niewykonania obowiązku złożenia w terminie projektu budowlanego zamiennego nie można rozumieć wąsko, a więc tylko jako nieprzedłożenia w określonym terminie żądanych przez organ nadzoru dokumentów. Stan niewykonania obejmuje bowiem zarówno stan bierności inwestora jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego (np. proponowanych rozwiązań) ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa. Złożenie projektu zamiennego nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu. Dokument ten podlega szczegółowej merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny załączony do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę – art. 35 ust. 1 P.b.. Podobnie jak ma to miejsce przy złożeniu wniosku o pozwolenie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru winien skontrolować zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Innym słowy, wszystkie podniesione przez Skarżącego wątpliwości i twierdzenia na obecnym etapie jak również w przyszłości, będą musiały zostać rozpatrzone w ramach postępowania zmierzającego do wyjaśnienia zgodności przedłożonego projektu z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a także uzasadnionymi interesami uczestników postępowania administracyjnego. Wobec tego należało uznać, że decyzja PWINB jest prawidłowa pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego oraz materialnego. Decyzja ta jako w pełni legalna winna pozostać w obrocie prawnym. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też takich uchybień, które nakazywałyby skorzystanie z art. 134 i 135 P.p.s.a. Przedstawione motywy musiały zadecydować o oddaleniu w całości wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.