II SA/Rz 669/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [..] jest postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w [..] z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, które wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta [..] nakazał Gminie Miasto [..] wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny na działce nr 105 obr. [..] w [..] przy ul. [..] w terminie do 31 grudnia 2012 r., zarządzając umieszczenie na budynku informacji o zagrożeniu katastrofą budowlaną i zakazie jego użytkowania oraz zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. W dniu 11 grudnia 2013 r., i powtórnie w dniu 22 stycznia 2014 r., PINB dla Miasta [..] wystosował do Gminy upomnienie, wzywając ją do wykonania ww. obowiązków w terminie 7 dni, pod rygorem przystąpienia do egzekucji obowiązków. Z powodu niewywiązania się z powyższych obowiązków organ nadzoru budowlanego wystawił w dniu [..] lutego 2014 r. tytuł wykonawczy, a postanowieniem z tego samego dnia o nr [..] nałożył na Gminę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł oraz zobowiązał ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. W związku z otrzymanym tytułem wykonawczym Gmina Miasto [..] wniosła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oparte na dyspozycji art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm. zwana dalej: "Upea"), wskazując na niewykonalność nałożonego na nią obowiązku, ponieważ Gmina nie zajmuje przedmiotowego budynku. Toczy się natomiast przed Sądem Rejonowym w [..] postępowanie o wydanie Gminie nieruchomości przez J. i Z. P., którzy zajmują ten budynek bez tytułu prawnego. Obecnie apelacja w tej sprawie oczekuje na rozpoznanie, wobec oddalonego powództwa przez sąd I instancji. Bez wyroku eksmisyjnego Gmina nie może siłą usunąć lokatorów, a przez to niemożliwe jest również wykonanie nałożonych na nią obowiązków publicznoprawnych. Postanowieniem z dnia [..] marca 2014 r. nr [..], PINB dla Miasta [..] uznał zgłoszony przez Gminę zarzut na bezzasadny. Organ wskazał, że przeprowadzone w budynku oględziny wykazały, że jest on nadal zajmowany przez Z. i J. P. Niemniej, okoliczność ta nie świadczy o tym, że nałożony na Gminę obowiązek stał się niewykonalny. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do wstrzymania przez organ sprawujący nadzór nad postępowaniem czynności egzekucyjnych lub całego postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina Miasto [..] podtrzymała stanowisko o niewykonalności nałożonego na nią obowiązku, ponieważ budynek w dalszym ciągu zajmowany jest przez osoby trzecie. Toczące się zaś postępowanie eksmisyjne ma dowodzić tej okoliczności. Postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosku Gminy z dnia 25 lutego 2014 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych i postępowania egzekucyjnego, WINB w [..] wstrzymał czynności egzekucyjne i postępowanie egzekucyjne do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem postępowania w sprawie wydania Gminie nieruchomości objętej przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Natomiast opisanym na wstępie postanowieniem WINB w [..] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej zwana: "Kpa"), oraz art. 33 i 34 Upea. W ocenie organu odwoławczego powołane w zażaleniu okoliczności nie mają wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [..] lipca 2012 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Wobec braku dobrowolnego jej wykonania konieczne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów Upea. Nastąpiło to po uprzednim doręczeniu stronie upomnienia i po wystawieniu tytułu wykonawczego, który doręczono stronie wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Sam natomiast obowiązek jest wykonalny, ponieważ istnieje możliwość wyłączenia budynku z użytkowania i jego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. Niewykonalność obowiązku powinna bowiem nosić cechy trwałości, wiązać się z istnieniem przeszkód nieusuwalnych odnoszących się do kwestii tak faktycznych jak i prawnych. Powołane zaś przez stronę okoliczności związane z zajmowaniem budynku przez osoby trzecie nie stanowi przeszkody trwałej, lecz co najwyżej okresową. Może ona stanowić co najwyżej podstawę do wstrzymania czynności egzekucyjnych albo postępowania egzekucyjnego, a nie uznania niewykonalności obowiązku. Z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..], nie zgodziła się Gmina Miasto [..] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 Upea poprzez przyjęcie, że obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania jest wykonalny i że może go wykonać Gmina Miasto [..], podczas gdy nie jest to możliwe, ponieważ nie zajmuje przedmiotowego budynku. Budynek jest zajmowany przez lokatorów bez tytułu prawnego pomimo, że zaoferowano im mieszkanie zastępcze. Wobec jednak uporczywej odmowy przyjęcia takiego lokalu Gmina nie ma możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania. Organ nadzoru budowlanego nie wskazuje natomiast, w jaki sposób w opisanych okolicznościach wyłączenie budynku z użytkowania miałoby nastąpić. Dlatego Gmina oczekuje na orzeczenie sądu powszechnego w sprawie wydania jej przedmiotowej nieruchomości przez lokatorów. W odpowiedzi na skargę WINB w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Uzupełniająco podano, że powoływane przez Gminę okoliczności wpłynęły czasowo na wstrzymanie egzekucji przedmiotowych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Wyżej przedstawiony stan faktyczny należało uzupełnić o okoliczność, że pozew Gminy Miasto [..] przeciwko zamieszkującym w wyżej opisanym budynku Z.P. i J.P. o wydanie nieruchomości, na której ten budynek się znajduje, został złożony jeszcze w 2011 r. Ostatecznie po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Rejonowy w [..], wyrokiem z dnia [..] września 2013 r., sygn.. akt I C [..] /13 oddalił powództwo. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku powodem oddalenia właścicielskiego roszczenia Gminy Miasto [..] było wykazanie w toku procesu przez pozwanych nabycia przez zasiedzenie prawa własności zabudowanej nieruchomości gruntowej – działki nr 105 obr. [..]. Wyrok ten jest prawomocny, gdyż apelacja Gminy została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w [..] z dnia [..] maja 2014 r. Ponieważ wyrok Sądu Okręgowego w [..] według reguł procedury cywilnej jest prawomocny, ustała tym samym skuteczność ochrony wynikającej z postanowienia WINB z dnia [..] kwietnia 2014 r., którym wstrzymano czynności egzekucyjne i postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu wyegzekwowania obowiązku, wynikającego z decyzji PINB z dnia [..] lipca 2012 r., nr [..] do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem postępowania sądowego przed sądem cywilnym w sprawie wydania nieruchomości objętej postępowaniem egzekucyjnym. Tym samym Gmina Miasto [..], która wcześniej co najmniej dwukrotnie zaproponowała zamieszkującym w budynku mieszkalnym w [..] przy ul. [..] J. P. i Z. P. inny lokal mieszkalny przy ul. [..] w [..], wyczerpała legalne próby opóźnienia mieszkańców z grożącego katastrofą budynku. Mimo, że Gmina w księdze wieczystej Kw nr RZ [..] figuruje jako właściciel, w świetle wyroków sądów powszechnych zapadłych w sprawie z powództwa windykacyjnego właścicielem nie jest - wobec nabycia przez zasiedzenie przez Z. P. i J. P. prawa własności tej nieruchomości. W sytuacji, w której powództwo windykacyjne zostało oddalone, a osoby zamieszkujące w budynku odmawiają przeniesienia się do lokalu zastępczego, stwierdzić należy, że obowiązek nałożony na Gminę decyzją PINB z dnia [..] lipca 2012r., nr [..] w szczególności nakazujący Gminie wyłączyć w całości z użytkowania w/w budynek mieszkalny i zabezpieczenie tego budynku przed dostępem osób postronnych, nie jest możliwy do wykonania. Z akt sprawy wynika, że na budynku tym umieszczone zostały tablice ostrzegawcze informujące o zakazie wstępu do budynku oraz zagrożeniu jego zawaleniem. Organ stwierdzając, że obowiązek jest możliwy do wykonania powinien wskazać w jaki realny sposób Gmina może go wykonać, bo ani Gmina ani Sąd nie dostrzegają takiej możliwości. Oczywiście możliwe jest usunięcie mieszkańców siłą bez tytułu egzekucyjnego ale wobec treści wyroków wydanych przez sądy powszechne byłoby to działanie bezprawne wyczerpujące znamiona czynu zabronionego, dodatkowo narażające Gminę na roszczenia odszkodowawcze. W państwie prawa w takim stanie faktycznym nie do zaakceptowania byłoby oczekiwanie od Gminy podjęcia takich akurat działań, które mogą narazić osoby podejmujące czynności w jej imieniu na odpowiedzialność karną. Wątpliwe było już samo wszczęcie egzekucji w sytuacji, gdy Gmina na drodze sądowej domagała się wydania nieruchomości, którą władały osoby trzecie (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 164/08 – cbois nsa gov.pl.). Podkreślenia wymaga, że Gmina jeszcze przed tym jak wydano decyzję, z której obowiązek jest egzekwowany, podjęła na drodze prawnej działania mające na celu opróżnienie przez mieszkańców zagrożonego katastrofą budynku, dochodząc w procesie swych właścicielskich praw, składając apelacje od niekorzystnych do niej wyroków Sądu I instancji, a w międzyczasie wskazując lokal zastępczy, do którego mieliby się przeprowadzić. Wszystkie te działania spełzły na niczym i to bez jakiejkolwiek winy ze strony Gminy. Skoro w orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że w sytuacji niezapewnienia lokalu zastępczego przez gminę obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania jest niewykonalny czasowo, to tym bardziej w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest niewykonalny. Bezzasadnie więc i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy organy uznały zarzut za bezzasadny naruszając przepisy art. 7 i 6 k.p.a. oraz art. 33 pkt 5 Upea. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).