II SA/Rz 669/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [....] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. II SA/Rz 669/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wydana w sprawie o uchylenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, na podstawie decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] K.B. skierowany został do dps przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych, zaś decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] umieszczony został w Domu Pomocy Społecznej w [...] dla osób przewlekle psychicznie chorych na pobyt stały. Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor DPS - na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej: u.p.s.) zwrócił się do Burmistrza o wszczęcie postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji z [...] maja 2014 r. z uwagi na zmianę sytuacji osobistej i zdrowotnej beneficjenta (nie wymagającej już całodobowej opieki) oraz nieprawidłowe korzystanie z przyznanego mu świadczenia usługowego (nieprzestrzeganie regulaminu, zakłócanie spokoju innym mieszkańcom, agresywne zachowanie, nadużywanie alkoholu) - które może stanowić marnotrawienie świadczeń w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.p.s. Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Burmistrz uchylił decyzję własną z [...] maja 2014 r., niemniej decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z [...] stycznia 2019 r. z uwagi na niewykazanie powtarzalności zachowań beneficjenta wskazujących na marnotrawienie przyznanych mu świadczeń w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.p.s. Kolejną decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Burmistrz – na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 14, art. 36 pkt 2 lit. o), art. 54 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 5, art. 107 i art. 110 ust. 8 u.p.s. - ponownie orzekł o uchyleniu decyzji własnej z [...] maja 2014 r., która skierowana K.B. do dps. W uzasadnieniu wskazał, że z przesłanej przez dyrekcję DPS dokumentacji (notatek służbowych personelu DPS oraz raportów dziennych) wynika agresywne zachowanie pensjonariusza w stosunku do personelu i współmieszkańców, nieprzestrzeganie postanowień regulaminu placówki, spożywanie alkoholu, odmowa dalszego leczenia odwykowego, uniemożliwianie podawania leków przez pielęgniarki oraz nieregularnie przyjmowanie zapisanych leków. Ustalenia te wskazują na niespełnienie przesłanek przyznania pomocy wynikających z ogólnych zasad pomocy społecznej, marnotrawienie świadczeń w postaci pobytu w dps i korzystanie z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem, co stanowi naruszenie art. 11 ust. 2 u.p.s. Ustalenia te mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. Jest to uzasadnione także brzmieniem art. 100 ust. 1 u.p.s., wg którego w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Tymczasem zachowanie K.B. utrudnia zamieszkiwanie innym osobom w placówce oraz ma niekorzystny wpływ na ich postępowanie. Podejmując rozstrzygnięcie Burmistrz uwzględnił także aktualny stan zdrowia pensjonariusza, mającego problemy kardiologiczne, z ciśnieniem krwi oraz cukrzycę. Wskazał, że niesystematycznie przyjmuje on leki uspokajające i wyciszające, brak jest informacji o systematycznym leczeniu. Ww. jest w stanie samodzielnie wykonać czynności dnia codziennego. Obecny stan jego zdrowia jest na tyle dobry, że nie wymaga opieki całodobowej. Tymczasem pomoc w formie umieszczenia w dps przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W odwołaniu od decyzji Burmistrza z [...] marca 2019 r. K.B. zarzucił, iż nie są prawdziwe informacje dotyczące jego nagannego zachowania czy też picia alkoholu. Podkreślił, iż nigdy nie pił dużo alkoholu, a od 2017 r. nie pije w ogóle, oprócz feralnego dnia [...] lipca 2018 r., kiedy po wypiciu jednego drinka stwierdzono u niego 0,6 promila alkoholu. Podniósł, iż podobnie jak on, 70 % mieszkańców DPS samodzielnie wykonuje te same co on czynności, tj. myje się, goli, kąpie, ubiera, korzysta z toalety. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. – wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 163 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i art. 106 ust. 5 u.p.s. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że pobyt K.B. i usługi świadczone w dps na jego rzecz, będące jedną z form świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej, są przez niego marnotrawione. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w postaci notatek służbowych personelu tej placówki oraz raportów pielęgniarskich za okres 2017 - 2019. Wynika z nich, że dopuścił się on ponad 30 incydentów w postaci spożywania alkoholu i powrotu do DPS pod jego wpływem, wulgarnego zachowania się w stosunku do pracowników, wyzywania i agresywnej postawy wobec współmieszkańców domu (w tym uderzenia jednego z nich), rażąco naruszając tym samym regulamin DPS. Zachowanie to ma charakter systematyczny i powtarzalny, co świadczy o jego demoralizacji, marnotrawieniu przyznanych świadczeń i korzystaniu z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Powyższe w świetle art. 163 K.p.a. uprawnia organ administracji do uchylenia decyzji z [...] maja 2014 r. na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.s., w myśl których przesłankę do takiego działania stanowi stwierdzenie przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, w następstwie czego może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze K.B. zaskarżył w całości opisaną powyżej decyzję SKO, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez oparcie stanowiska wyłącznie na opinii organu, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W związku z tym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W jego ocenie, decyzje wydane w obu instancjach są nieprawidłowe, a przedstawione w uzasadnieniu fakty niezgodne z prawdą. Wskazał, że nigdy nie marnotrawił świadczeń, ani nie korzystał z nich niezgodnie z przeznaczeniem. Od 2017 r. nie spożywa w ogóle alkoholu, a jego rzekome agresywne zachowanie jest reakcją na negatywne zachowanie personelu wobec niego. Stara się przestrzegać regulaminu DPS, jest osobą chorą, ale nie obłożnie. Z tej przyczyny może funkcjonować samodzielnie, czyli myć się, golić i jeść. Pierwotne powody zdrowotne (spowodowane problemami psychiatrycznymi) przyjęcia do DPS od tego czasu jednak nie ustały. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, że K.B. na mocy decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. umieszczony został na pobyt stały w DPS w [...] przeznaczonym dla osób przewlekle psychicznie chorych; do placówki o takim charakterze skierowany został decyzją Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r. Kwestią sporną w sprawie pozostaje natomiast ocena okoliczności, w których orzekające w sprawie organy administracji upatrują spełnienia przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji Burmistrza z [...] maja 2014 r. Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z [...] marca 2019 r. wydały zostały na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym można m.in. zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony bez jej zgody, jeżeli wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 tej ustawy; art. 11 w ust. 1 i 2 jako takie przesłanki wymienia m.in. marnotrawienie przyznanych świadczeń, ich celowe niszczenie lub korzystanie w sposób niezgodny z przeznaczeniem, marnotrawienie własnych zasobów finansowych, brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nieuzasadnioną odmowę podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Jako okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji o skierowaniu skarżącego do właściwego ze względu na stan zdrowia dps przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych organy wskazały nadużywanie przez niego alkoholu, agresywne zachowanie w stosunku do personelu placówki i współmieszkańców, brak współpracy z personelem DPS (uniemożliwianie podawania leków, ich nieregularne przyjmowanie), nieprzestrzeganie postanowień regulaminu placówki (m.in. jej samowolne opuszczanie), odmowę leczenia odwykowego. Podkreślono, że mimo problemów zdrowotnych nie wymaga już całodobowej opieki i jest w stanie samodzielnie wykonać czynności dnia codziennego. Nie kwestionując tych okoliczności i wynikającego z nich nagannego zachowania skarżącego, to jednak w ocenie Sądu nie zostały w ich kontekście w sposób dostateczny wykazane przyczyny uzasadniające stwierdzenie, że ustały względem niego przesłanki w związku z którymi został skierowany i umieszczony w dps; zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Jakkolwiek trudno odmówić wiarygodności i obiektywizmu relacjom pracowników DPS opisującym zachowanie skarżącego, to jednak w ocenie Sądu nie mogą one stanowić wyłącznej podstawy do uchylenia decyzji o jego skierowaniu do dps. Przede wszystkim należy zauważyć, że u podstaw decyzji Burmistrza z [...] maja 2014 r. o skierowaniu skarżącego na pobyt stały do DPS w [...] przeznaczonym dla osób przewlekle psychicznie chorych znalazło się wystawione [...] maja 2014 r. zaświadczenie lekarza psychiatry jednoznacznie wskazujące, że z uwagi na stwierdzone u niego zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania spowodowane używaniem alkoholu nie powinien przebywać samodzielnie. Jak wynika z tego zaświadczenia (bezpośrednio poprzedzającego wydanie decyzji o skierowaniu), to właśnie nadużywanie alkoholu stanowiło bezpośrednią przyczynę stwierdzonych zaburzeń psychicznych przekładających się na zachowanie skarżącego i determinowało jego skierowanie do dps o odpowiednim profilu. W tej sytuacji – mając dodatkowo na uwadze, że w decyzji o umieszczeniu w DPS określono charakter pobytu jako stały - za niezbędne dla oceny prawidłowości wydania decyzji uchylającej skierowanie skarżącego do wskazanej wyżej placówki przeznaczonej dla osób przewlekle psychicznie chorych Sąd uznaje konieczność dokonania ponownej oceny jego stanu zdrowia przez lekarza psychiatrę celem jednoznacznego potwierdzenia, że obecnie może on funkcjonować (przebywać) samodzielnie w sposób bezpieczny dla siebie i otoczenia. W tym kontekście dodatkowego wyjaśnienia przez organy wymaga również: - czy z uwagi na specjalistyczny charakter DPS w [...] jako placówki przeznaczonej dla osób przewlekle psychicznie chorych wyczerpane zostały wszystkie możliwości terapii i pomocy skarżącemu jako osobie z zaburzeniami psychicznymi o podłożu związanym z używaniem alkoholu, a przez to czy wydanie decyzji o cofnięciu skierowania do dps nie nosi cech pozbycia się kłopotliwego pensjonariusza (z wydanych w sprawie decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika jedynie, że odmówił on dobrowolnego leczenia odwykowego w placówce zewnętrznej, co może mieć jednak związek z powszechnie znanym faktem negowania uzależnienia przez osoby mające problemy z nadużywaniem alkoholu; akt sprawy wskazują, że właśnie taka postawa cechuje skarżącego), - twierdzenie o możliwości samodzielnego (ewentualnie z pomocą w formie usług opiekuńczych) funkcjonowania skarżącego w życiu codziennym; na taką jako uzasadniającą cofnięcie skierowania do DPS wskazano w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji. W ocenie Sądu wątpliwości budzi stojące u podstaw wydanych decyzji stwierdzenie organów, wg których "na chwilę obecną" stan zdrowia skarżącego jest na tyle dobry, iż nie wymaga on całodobowej opieki; określenie to pośrednio wskazuje na poprawę stanu zdrowia skarżącego względem istniejącego w dacie skierowania /umieszczenia w DPS, niemniej wprost takiego stwierdzenia w uzasadnieniach wydanych decyzji zabrakło. Jako wewnętrznie niespójna jawi się w tej sytuacji argumentacja wskazująca na zasadniczo poważne problemy zdrowotne skarżącego (kardiologiczne, z ciśnieniem, cukrzycę), w związku z czym w okresie pobytu w DPS był kilkakrotnie hospitalizowany). Zapisy o niesystematycznym (w warunkach DPS) przyjmowaniu leków oraz braku informacji o systematycznym leczeniu nie zostały w szczególności poddane analizie w kontekście stanu zdrowia psychicznego skarżącego i jego dalszych samodzielnych możliwości. To samo dotyczy stwierdzenia, iż skarżący jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności dnia codziennego i bez pomocy innych osób porusza się, ubiera, myje, pierze bieliznę, korzysta z toalety; jeżeli czynności te bezpośrednio nie determinowały jego skierowania do DPS i pozostawały cały czas w zakresie jego osobistych możliwości, chybione jest wskazywanie związanej z tym argumentacji na poparcie słuszności decyzji o uchyleniu decyzji o skierowaniu do dps, zwłaszcza że jak twierdzi sam skarżący, większość pensjonariuszy DPS w [...] czynności te wykonuje samodzielnie. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja SKO wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza - mocą których uchylona została decyzja o skierowaniu skarżącego do dps z [...] maja 2014 r. - jawią się co najmniej jako przedwczesne i podjęte z naruszeniem przepisów dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego mającego uzasadniać wydane rozstrzygnięcie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z [...] marca 2019 r. Wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Sąd dodatkowo podkreśla, że jako główny punkt odniesienia do analizy przesłanek pozwalających na ewentualne stwierdzenie zaistnienia okoliczności przemawiających za uchyleniem decyzji o skierowaniu skarżącego do dps powinna być uwzględniona argumentacja przytoczona w uzasadnieniu decyzji o skierowaniu w dps, której w aktach sprawy (łącznie z decyzją o umieszczeniu w DPS) również zabrakło.