II SA/Rz 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. po rozpatrzeniu odwołania S.M. L.–W. "G." w R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [..] września 2010r. znak : [...] nakazującej S.M. L.–W. "G." wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - osłony śmietnikowej zlokalizowanej na działce nr [..]/2 obr. [..], położonej przy ul. Z. w R. decyzją z dnia [..].11.2010r. nr [..] działając na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. DZ. U. z 2000 r. nr 98 , poz. 1071) oraz art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. DZ. U. z 2006r. , nr 156 , poz. 1118 z późn. zm. ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i z akt sprawy wynika , iż działając na podstawie art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nakazał S.M. L.–W. "G." w R. ( dalej : Spółdzielnia) wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego – osłony śmietnikowej zlokalizowanej na działce nr [..]/2 obr. [..] , położonej przy ul. Z. w R. Powyższa decyzja została poprzedzona ustaleniem , że Spółdzielnia w dniu [..] maja 2010r. dokonała zgłoszenia Prezydentowi Miasta R. zamiaru wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę jako " pergoli śmietnika z kształtowników stalowych z wykonaniem zadaszenia i ścian z blachy trapezowej " na działce nr [..]/2 obr. [..] w Rzeszowie . Po dokonaniu oględzin organ I Instancji stwierdził , że wybudowany w 2010r. obiekt nie jest tym , o którym mowa w zgłoszeniu. Wybudowana osłona śmietnikowa ma wymiary w rzucie poziomym 12,50 m x 2,67 m i wysokość 2,50 – 3,00 m, konstrukcję stalowo – betonową z dachem jednospadowym krytym blachą . Tylna ściana osłony do wysokości 1,5 – 1,7 m wykonana została jako betonowa , natomiast na pozostałej wysokości - z blachy trapezowej. Ściany betonowe osłony pełnią jednocześnie funkcję muru oporowego . Osłona zlokalizowana jest w odległości 14,19 m od okien budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Z. [..] , w odległości 10,20 m od budynku przy ul. K. nr [..] i 10,70 m od budynku przy ul. K. nr [..] oraz w odległości 1,33 m od krawężnika ul. Z. ( granicy działki nr [..] obr. [..]). Tak opisany obiekt organ I Instancji zakwalifikował jako obiekt budowlany pełniący funkcję budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania odpadów stałych. W ocenie organu I instancji przez przystąpieniem do budowy tego obiektu inwestor był obowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. Skoro inwestor powyższego obowiązku nie dopełnił obiekt jako wybudowany samowolnie podlega uregulowaniom art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu I instancji nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, ponieważ lokalizacja tego obiektu w odległości 1,30 m od granicy działki nr [...] narusza przepis par.23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , zgodnie z którym odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. ( Dz. U. z 2002r. nr 75 ,poz.690 z późn. zm.). Oceniając prawidłowość tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I Instancji odpowiada prawu. W ocenie organu odwoławczego , ponieważ inwestor miejsce do gromadzenia odpadów stałych wykonał przez wygrodzenie przestrzeni za pomocą konstrukcji stalowo - betonowej wypełnionej blachą trapezową , tworzącą ściany i dach , która to konstrukcja jest trwale związana z gruntem, można mówić o budowie budynku. Budynek ten jest użytkowany jako miejsce do gromadzenia odpadów stałych w siedmiu kontenerach na śmieci. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane , budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę , a jedyne wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. W ustalonym stanie faktycznym brak jest możliwości legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu ze względu na jego lokalizację w odległości 1,33 m od granicy działki nr [..], co jest sprzeczne z przepisem . par.23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Taka lokalizacja determinuje wydanie nakazu rozbiórki , gdyż nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 48 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do tego , by wzniesiony na działce nr [...]/2 obiekt zakwalifikować jako obiekt małej architektury , gdyż obiekt ten w przeciwieństwie do obiektów wyliczonych przykładowo w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( kapliczki, krzyże przydrożne , figury, posągi , wodotryski , obiekty architektury ogrodowej , piaskownice, huśtawki , drabinki, śmietniki) ma określoną , dającą się wyliczyć kubaturę. Z powyższą decyzją nie zgodziła się S.M. L.–W. "G." w R. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca wskazując na naruszenia prawa materialnego i procesowego domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania . W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazała na niewłaściwą interpretację art. 48 ust.1 , art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t.j. DZ. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) przez błędne przyjęcie , że osłona śmietnikowa pełni funkcję budynku , gdy w ocenie skarżącej wybudowana osłona śmietnikowa stanowi obiekt małej architektury , o którym mowa w art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane , nie wymagający pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej organ przy rozpoznaniu sprawy dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania a w szczególności art. 6,7, 77 par.1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. DZ. U. z 2000 r. , nr 98 , poz. 1071 z późn. zm. ) poprzez nie rozpatrzenie wszystkich dowodów i w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego . Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, iż organ przy ustalaniu stanu faktycznego nie uwzględnił dowodu w postaci pisemnej zgody M.Z.D. i Z. na usytuowanie osłony śmietnikowej w zbliżeniu 1,33 m do granicy działki sąsiedniej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył , co następuje : Zgodnie z art.184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji , Sąd stwierdził, że zarówno decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w R. z dnia ad [...11.2010r.jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [..] września 2010r. zostały wydane z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą być utrzymane w obrocie prawnym. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia decyzji polega na tym , że organy orzekające dokonały błędnej wykładni art. 3 ust.4 p.b. i w konsekwencji nietrafnie przyjęły, iż wzniesiony obiekt nie jest obiektem małej architektury, podpada pod definicję legalną budynku i wymaga pozwolenia na budowę. Nadto z naruszeniem art. 6 , 7 i 77 par.1 i 80 k.p.a. przy dokonywaniu ustaleń faktycznych pominęły wyjaśnienie, czy działka nr [..] , w stosunku do której osłona śmietnika jest usytuowana w odległości 1,33 m , ma status drogi publicznej oraz nie odniosły się do istotnego w sprawie dokumentu, jakim pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia [..] maja 2010r. , treścią którego zarządca drogi pozytywnie zaopiniował lokalizację pergoli śmietnikowej przy ul. Zabłocie . W konsekwencji tych uchybień przedwcześnie zastosowano przepis art. 48 ust.1 p.b. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia z pominięciem art. 50 i 51 p.b. W sprawie jest bezsporne , iż inwestor wybudował w 2010r. na działce nr [...]/2 obr. [..] miasta R. osłonę śmietnikową konstrukcji stalowo-betonowej z dachem jednospadowym krytym blachą o wymiarach 12,50 m x 2,67 m . Poza sporem pozostaje także, iż budowa osłony została poprzedzona zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu pergoli śmietnika z kształtowników stalowych , z zadaszeniem i ścianami z blachy trapezowej – zgodnie z załącznikiem graficznym przedłożonym przy zgłoszeniu , przy czym organ architektoniczno – budowlany nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. , nr 156, poz. 1118 ), zwanej dalej p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków , o których mowa w art. 29-31 p.b. Do grupy tych wyjątków ustawa – Prawo budowlane zalicza m.in. roboty budowlane związane z budową obiektów małej architektury. Wzniesienie tych obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia , jeżeli nie są budowane w miejscach publicznych. Z uwagi na powyższą regulację zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma przyporządkowanie obiektu wzniesionego przez Spółdzielnię właściwej definicji ustawowej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, iż jest on budynkiem. Dla uzasadnienie tego stanowiska wskazano na trwałość związania z gruntem , wydzielenie w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych , fundamenty i dach a także możliwość określenia kubatury obiektu. Przyporządkowując obiekt definicji z art. 3 ust.2 p.b. organu obu instancji abstrahowały od funkcji , jaką wzniesiony obiekt ma spełniać jak również dokonały bardzo pobieżnej wykładni terminu " niewielkie obiekty", zawartego w art. 3 ust.4 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 ust.4 p.b. przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielki obiekt budowlany a w szczególności obiekt kultu religijnego , jak kapliczki , krzyże przydrożne , figury , posągi , wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku , jak ; piaskownice , huśtawki, drabinki , śmietniki. Z przytoczonej definicji legalnej wynika, iż ustawodawca wyodrębniając tę kategorię obiektów budowlanych pominął kwestię trwałości związania z gruntem akcentując przeznaczenie obiektu oraz jego niewielkie rozmiary. W świetle materiału sprawy nie budzi wątpliwości , iż wzniesiony przez inwestora obiekt służy do utrzymania porządku i jest użytkowany jako osłona śmietnika. Spełnia zatem w sposób oczywisty jedno z kryteriów wymienionych w art. 3 ust.4 p.b. Drugie z wymienionych w analizowanym przepisie kryterium zostało wskazane przez ustawodawcę w sposób nieostry. Dokonując wykładni terminu "niewielkie obiekty" należy zatem mieć każdorazowo na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy a w szczególności otoczenie obiektu oraz wymiary działki , na której jest usytuowany. Bez odniesienia się do tych uwarunkowań nie jest możliwa wykładnia terminu " niewielkie obiekty" zawartego w art. 3 ust.4 p.b. Dokonując kwalifikacji wzniesionego przez inwestora obiektu organu obu instancji powyższych okoliczności należycie nie rozważyły , co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 4 p.b. i w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 48 ust.1 p.b. Dokonując oceny zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z przepisami technicznymi organy obu instancji wzięły pod uwagę treść par.23 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. 02.75.690 ), zgodnie z którym odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe , o którym mowa w par.22 ust.2 pkt 1 i 3 tego rozporządzenia , powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zastosowanie w/w rozporządzenia jest prawidłowe w odniesieniu do działek nie będących drogą . W odniesieniu natomiast do działki nr [..], jest przedwczesne. Z akt sprawy wynika , iż działka nr [...] obr.[...] stanowi drogę, przy czym nie zostało w sprawie wyjaśnione, czy droga ta ma status drogi publicznej. Powyższa okoliczność jest istotna z punktu widzenia przyszłego rozstrzygnięcia, bowiem odległość obiektów budowlanych przy drogach reguluje art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( DZ. U. 2007,19.115) a nie wyżej wskazane rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Ponownie rozpoznając organ po uzupełnieniu postępowania dowodowego celem ustalenia, czy działka nr [...] ma status drogi publicznej , uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt lit. "a "i "c" , art. 135 , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. nr 153, poz. 1270) – należało orzec jak w sentencji.