II SA/Rz 67/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. II SA/Rz 67/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi E. Ś. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO") z [...] listopada 2012 r. nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1989 r. nr [...] dotyczącej ustalenia T. W. kandydatem na nabywcę gruntu PFZ w S. Postanowienia te wydane zostały w następującym stanie sprawy: W podaniu z 10 lipca 2012 r. E. Ś. zwrócił się do SKO o uchylenie wyżej opisanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1989 r. Z kolei w piśmie z 20 września 2012 r. sprecyzował, że domaga się "uchylenia decyzji przez stwierdzenie jej nieważności". Postanowieniem z [...] września 2012 r. SKO, działając na podstawie art. 61a i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1989 r. W ocenie organu żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pochodziło od osoby, której nie przysługiwał status strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. SKO argumentowało w podjętym postanowienie, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi kandydaci na nabywców byli ustalania po zasięgnięciu opinii kółka rolniczego, a jeżeli nie było takiej organizacji – właściwego gminnego związku rolników kółek i organizacji rolniczych. Kandydatów ustalał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej na wniosek Banku Rolnego. W przypadku nabycia działki nr 1200 w drodze decyzji jako kandydata wskazano T. W. i to on zawarł notarialnie umowę kupna-sprzedaży. Zatem to on był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Natomiast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie posiada przymiotu strony. Wszczęcie takiego postępowania było zatem niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesione przez E. Ś. postanowieniem z [...] listopada 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., SKO utrzymało zaskarżone postanowienie z [...] września 2012 r. w mocy, przedstawiając argumentację tożsamą z dotychczas wyrażoną w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez E. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. We wniesionej skardze skarżący zarzuca, że "działka nr 1200 została sprzedana bez przetargu w tym samym dniu zbyta i sprzedana, a ponadto dokonano antydacji sygnaturowej". Skarżący podkreślił, że nie mógł być stroną postępowania przed Naczelnikiem Miasta i Gminy [...], ponieważ sprzedaż została "utajniona". Wymieniona działka przylegała bezpośrednio do jego działki, dlatego był zainteresowany jej nabyciem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Przed skierowaniem sprawy do rozpoznania na rozprawie Sąd ustalił, że E. Ś. jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, a jego przedstawicielem ustawowym - opiekunem prawnym ustanowiony został brat skarżącego – J. Ś. (pisma, k.13, 18, 20-21, 23, 26). Ostatnio wymieniony w piśmie z 12 marca 2013 r. podtrzymał skargę wniesioną przez podopiecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek wyłącznie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przede wszystkim okolicznością, której SKO całkowicie nie wzięło pod uwagę, jest to, że podanie o wszczęcie postępowania wniosła osoba, która pozbawiona była zdolności do czynności prawnych. E. Ś. jest osobą ubezwłasnowolnioną, a prawnym opiekunem jest jego brat – J. Ś. O tym fakcie SKO wiedziało, albowiem informacje w tym zakresie znalazły się w korespondencji kierowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] (por. k. 3 i 6 akt administracyjnych). Jak wyjaśnił to Sąd po wniesieniu skargi, opiekę ustanowiono postanowieniem Sądu Rejonowego [..] z 18 listopada 2008 r. [...] (sygnatura akt opiekuńczych [...]). Podanie E. Ś. nie mogło przeto wywołać skutków prawnych, skoro K.p.a. nakazuje oceniać zdolność do czynności prawnych według przepisów kodeksu cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.), przepisy tego zaś ostatniego aktu wykluczają posiadanie zdolności do czynności prawnych przez osoby ubezwłasnowolnione całkowicie (por. art. 12 kodeksu cywilnego). Z mocy art. 30 § 2 K.p.a. osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Obowiązkiem organu, w przypadku stwierdzenia, że w sprawie stroną jest osoba niezdolna do czynności prawnych byłoby wystąpienie do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony (art. 34 § 1 K.p.a.). Ponieważ w odniesieniu do skarżącego, a w postępowaniu administracyjnym do wnioskodawcy – E. Ś., taki przedstawiciel został już przez sąd powszechny wyznaczony w osobie opiekuna prawnego – J. Ś., przeto SKO winno zwrócić się do opiekuna prawnego strony o potwierdzenie skuteczności dokonanej czynności. Bez takiego potwierdzenia, czynność osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie nie mogła wywołać skutków prawnych. Wydanie w tych okolicznościach postanowienia w trybie art. 61a K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z argumentacją, że E. Ś. nie jest stroną w takim postępowaniu, było przedwczesne, skoro nie wiadomo, czy jego źródłowe podanie mogło wywołać jakiekolwiek skutki prawne. Wniesienie podania przez osobę całkowicie ubezwłasnowolnioną wymaga dla swej skuteczności potwierdzenia przez przedstawiciela, o ile taki został uprzednio ustanowiony, uzupełnienie podania winno nastąpić w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak potwierdzenia skuteczności takiego podania poprzez jego podpisanie przez przedstawiciela ustanowionego dla osoby ubezwłasnowolnionej skutkować będzie następstwem przewidzianym w w/w przepisie, tj. pozostawieniem go bez rozpoznania. Postanowienie wydane w I instancji uchybia zatem wskazanym przepisom o postępowaniu administracyjnym, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Utrzymanie w mocy własnego postanowienia przez SKO nastąpiło z kolei z uchybieniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie SKO wezwie J. Ś. o złożenie oświadczenia woli odnośnie do potwierdzenia czynności E. Ś., a w zależności od tej czynności uzależni dalsze czynności w sprawie. Organ ponadto, w razie potwierdzenia wniosku, winien rozważyć swą właściwość rzeczową do jego rozpoznania, w szczególności uwzględniając fakt, że przedmiotem stwierdzenia nieważności ma być decyzja wydana przez organ, w stosunku do którego kolegia odwoławcze nigdy nie były organem wyższego stopnia. SKO w tym zakresie weźmie pod rozwagę motywy zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12 (ONSAiwsa 2012/4/60). W przypadku uznania swej właściwości SKO winno wziąć pod rozwagę uwzględnienie jako strony postepowania następców prawnych adresata decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.