II SA/Rz 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. H. na decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę E. H. jako przedmiot skargi wskazała decyzję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej [...] z dnia [...] listopada 2014 r. informującą ją o negatywnej decyzji i braku podstaw formalnych do przyznania prawa do pobierania stypendium na kierunkach zamawianych objętych projektem "Studia inżynierskie na kierunkach zamawianych w PWSZ [...] ". Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca w dniu 28 października 2014 r. złożyła odwołanie do Komisji Stypendialnej ds. Kierunków Zamawianych PWSZ [...] zwracając się z prośbą o rozpatrzenie jej wniosku i przyznanie prawa do stypendium na kierunkach zamawianych. Wskazała, że odmowę przyznania jej stypendium uzasadniono opóźnieniem w złożeniu indeksu o jeden dzień. Termin ten wyznaczony był na 29 września 2014 r., podczas gdy ona uczyniła to 30 września 2014 r. W dniu 29 września 2014 r. miała bowiem wyznaczony termin uzyskania ostatniego wpisu zaliczenia praktyk, więc nie miała możliwości złożenia indeksu w tym terminie. Niemniej, poza tą okolicznością, spełniła wszystkie wymagania, aby uzyskać w/w stypendium. W odpowiedzi na skargę Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej [...] wniósł o jej odrzucenie. Rektor podał, że E. H. w istocie kwestionuje nie decyzję, lecz wydane przez niego pismo z dnia [...] listopada 2014 r., w którym wyjaśniono stronie przyczyny niemożliwości ubiegania się o stypendium na kierunkach zamawianych. Skarżąca uchybiła terminowi do złożenia indeksu i bezskutecznie ubiegała się o jego przywrócenie. Z tej też przyczyny nie została ona ujęta na liście rankingowej uprawniającej do uzyskania stypendium i dlatego nie podejmowano wobec niej jakiejkolwiek decyzji w sprawie stypendium. Z tej też przyczyny pismo z dnia [...] listopada 2014 r. miało jedynie charakter informacyjny i nie stanowiło decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego sąd skargę odrzuca. W myśl art. 1 Ppsa, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres właściwości sądu administracyjnego, jak stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określają ustawy. Z art. 3 § 2 pkt 1 – 4 Ppsa wynika, że w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z mocy § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tak więc "w innych sprawach", do których przepisy Ppsa stosuje się z mocy ustaw szczególnych, sądy administracyjne są właściwe tylko wtedy, gdy istnieje ustawowa podstawa przewidująca taką możliwość. Na wstępie rozważań dotyczących oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na kilka zagadnień natury ogólnej. Uczelnie wyższe, których działalność reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (test jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) dalej zwana: "Psw", stanowią część narodowego systemu edukacji i nauki. Korzystają one z autonomii w ramach obowiązującego porządku prawnego we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie (art. 4). Sprawy związane z funkcjonowaniem uczelni nieuregulowane w ustawie określa statut uczelni (art. 17). Uczelnie w granicach posiadanej autonomii są również uprawnione do podejmowania innych aktów wewnętrznego zarządzania odnoszących się do sfery jej działalności, która nie została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących. Uczelnie (podobnie jak organy nimi kierujące) nie należą jednak do sfery administracji publicznej, ponieważ są instytucjami o charakterze naukowo-dydaktycznym. Niemniej, obowiązane są do wykonywania pewnych zadań publicznych związanych z edukacją, w tym udzielania studentom pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa (art. 173 Psw; por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. SK.18/99). Określa się je mianem zakładów administracyjnych (por. uchwałę NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. OPS 5/03; zob. P. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Lex 2015). Nadzór nad uczelniami odbywa się na zasadach określonych w Psw. Zasadniczo sprawuje go minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego (art. 33), a w sprawach finansowych także minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 100 ust. 3 pkt 1). W ograniczonym zakresie kontrolę działalności organów uczelni sprawuje również sąd administracyjny. Jak bowiem wynika z przepisów art. 207 Psw, do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - dalej: "Kpa" oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przed oceną dopuszczalności skargi konieczne staje się ustalenie przedmiotu zaskarżenia, ponieważ E. H. wskazuje w skardze na "decyzję" Rektora, natomiast organ ten wywodzi, że przedmiot skargi to jedynie "pismo" o informacyjnym charakterze. Nie ulega jedynie wątpliwości, że chodzi o dokument z dnia [...] listopada 2014 r. Zagadnienia dotyczące przyznawania studentom pomocy materialnej uregulowano w rozdziale 2 działu IV Psw. W myśl art. 173 ust. 1, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie: stypendium socjalnego; stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych; stypendium rektora dla najlepszych studentów; stypendium ministra za wybitne osiągnięcia; zapomogi. Są one przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektora albo komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej powołanych na zasadach określonych w art. 177 (art. 175 ust. 1, 2 i 4). Od wydanej decyzji służy prawo wniesienia odwołania lub wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 3). Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1 - 3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, sposób wyłaniania studentów mogących otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego (art. 186 Psw). Ponadto, jak wynika z art. 104 Psw, uczelnia może utworzyć, ze środków innych niż określone w art. 94 ust. 1 i 6, własny fundusz stypendialny na stypendia dla pracowników i studentów oraz doktorantów; mogą one być przyznawane, jeżeli statut uczelni tak stanowi, niezależnie od stypendiów, o których mowa w art. 173 ust. 1 oraz w art. 199 ust. 1 Psw. Przywołane regulacje nie odnoszą się do formy pomocy, o którą ubiegała się skarżąca, tj. stypendium na kierunkach zamawianych w roku akademickim 2014/2015. Zagadnienie to reguluje natomiast akt wewnętrznego zarządzania Uczelni - załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającego "Regulamin przyznawania i przekazywania stypendiów dla najlepszych studentów PWSZ [...] objętych programem Studia inżynierskie na kierunkach zamawianych w Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej [...] ". Wynika z niego, że stypendium to przyznawane jest za wyniki w nauce na kierunkach zamawianych, m.in. Inżynieria Środowiska (§ 1). Wypłacane jest w oparciu o umowę o dofinansowanie projektu na określonych w regulaminie kierunkach zawartą pomiędzy PWSZ [...] a Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. Projekt ten realizowany jest w ramach "Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet IV Szkolnictwo Wyższe i Nauka, Działanie 4.1 Wzmocnienie i rozwój potencjału dydaktycznego uczelni oraz zwiększenie liczby absolwentów kierunków o kluczowym znaczeniu dla gospodarki opartej na wiedzy, Poddziałanie 4.1.2 Zwiększenie liczby absolwentów kierunków o kluczowym znaczeniu dla gospodarki opartej na wiedzy". Stypendium to jest przyznawane przez Komisję Stypendialną ds. Kierunków Zamawianych w oparciu o ustalone przez nią listy rankingowe, na podstawie których opracowywane są listy stypendystów. Od decyzji Komisji służy odwołanie w formie pisemnej do Rektora wnoszone w terminie 7 dni od ogłoszenia zatwierdzonej listy stypendystów; lista taka jest publikowana najpóźniej do 15 listopada każdego roku akademickiego (§ 2 - 5 regulaminu). W ocenie Sądu sprawy przyznawania stypendium, o które ubiega się skarżąca, nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Przedmiotowa pomoc materialna nie została określona w art. 173 Psw i nie pochodzi ze środków przeznaczonych w budżecie państwa na pomoc materialną studentom. Nie jest ona również wypłacana z funduszu stypendialnego określonego w art. 104 Psw, którego utworzenie dopuszcza § 84 statutu Uczelni ([...]). Jak bowiem wynika z załącznika do zarządzenia Rektora PWSZ [...] nr [...], źródłem przyznawania przedmiotowej pomocy jest umowa dotycząca projektu pn. "Studia inżynierskie na kierunkach zamawianych w PWSZ [...] " zawarta przez Uczelnię z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w ramach realizowanego programu operacyjnego Kapitał Ludzki - Priorytet IV Szkolnictwo Wyższe i Nauka, o której mowa w art. 41 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1788). Analiza przepisów Psw wskazuje, że ustawodawca miał świadomość istnienia opisanego wyżej źródła finansowania pomocy materialnej dla studentów. M.in. w art. 179 ust. 5 Psw dotyczącym zasad ustalania dochodu mającego wpływ na prawo do stypendium socjalnego, wspomniano o stypendiach z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Z dyspozycji art. 181 ust. 6 Psw wynika natomiast, że nie można tej formy pomocy ("stypendium zamawianego") traktować za równoznaczne ze stypendium rektora dla najlepszych studentów, o którym mowa w art. 173 Psw. Jest to inny, odrębny rodzaj pomocy materialnej, której źródłem finansowania nie jest budżet państwa i fundusz stypendialny Uczelni, a wynik działalności Uczelni, która przez własne starania stała się beneficjentem programu operacyjnego finansowanego ze środków Unii Europejskiej. Jak wynika z powołanego regulaminu finansowanie przedmiotowego stypendium nie odbywa się ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formach określonych w art. 173 Psw w postaci dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 1 pkt 7 Psw tworzącej określony w art. 103 Psw fundusz, lecz wynika z realizacji umowy zawartej pomiędzy PWSZ [...] a Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. Nie są to zatem środki "otrzymane z budżetu państwa" (art. 94 Psw), czy wyodrębnione w ramach funduszu stypendialnego (art. 104 Psw). Jak dalej stanowi regulamin, pomoc przyznawana jest na podstawie listy stypendystów opracowywanej przez Komisję Stypendialną ds. Kierunków Zamawianych na podstawie uprzednio przygotowanej listy rankingowej. Wprawdzie omawiany regulamin przewiduje tryb odwoławczy, to jednak regulacje te nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach Psw. Wynikają one wyłącznie z aktu wewnętrznego zarządzania Uczelni. Przyjęcie takiej regulacji jest oczywiście dopuszczalne w granicach posiadanej przez Uczelnię autonomii, np. jako sposób wykonania umowy zawartej z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w ramach realizowanego programu operacyjnego, jako że nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Niemniej, podstawy prawnej do wydania tego zarządzenia i regulaminu nie stanowił art. 186 Psw. Źródła takiego można co najwyżej upatrywać w art. 4 ust. 1 Psw statuującego zasadę autonomii uczelni wyższych oraz postanowieniach ww. umowy. Wobec tego brak było podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja Rektora, pomimo że takie cechy można przypisać jego pismu z dnia [...] listopada 2014 r. informującemu skarżącą o "negatywnej decyzji i braku podstaw formalnych do przyznania prawa do pobierania stypendium na kierunkach zamawianych", spełnia wymagania określone w art. 207 ust. 1 Psw, ponieważ sprawy o takim przedmiocie nie zostały uregulowane w materii ustawowej. Tymczasem przepis art. 207 ust. 1 Psw, a to w związku z treścią art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy interpretować w ten sposób, że kontroli sądu administracyjnego poddane mogą być jedynie te rozstrzygnięcia decyzyjne organów uczelni w indywidualnych sprawach studentów, które wynikają z przepisów Psw (lub innych powszechnie obowiązujących) i które mają charakter aktów zewnętrznych stosowania prawa wywierających wpływ na sytuację prawną studenta - stosunek prawny łączący go z uczelnią. Takiego natomiast charakteru nie ma decyzja Rektora z dnia [...] listopada 2014 r., ponieważ to nie skarżąca jest beneficjentem umowy zawartej z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, lecz Uczelnia. Omawiane rozstrzygnięcie zostało zatem podjęte wyłącznie w wewnętrznej sferze działalności Uczelni, w związku z realizacją zawartej przez tę Uczelnię umowy, za wykonanie której pozostaje wyłącznie odpowiedzialna. Nie ma wobec tego żadnego znaczenia, czy przed wniesieniem skargi wyczerpano jakikolwiek tryb skargowy, w tym czy odwołanie do Rektora wniesiono w określonym w regulaminie terminie 7 dni od ogłoszenia listy stypendystów, ponieważ wniesienie skargi do sądu administracyjnego w omawianej sprawie jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że ustawowy katalog świadczeń pomocy materialnej dla studentów określony w art. 173 i art. 104 Psw ma charakter zamknięty i rozszerzająca wykładnia norm w nich zawartych jest niedopuszczalna. Przepisy Psw nie wyłączają jednak możliwości przyznawania studentom przez uczelnie innych jeszcze form pomocy materialnej, które finansowane będą w oparciu o inne jeszcze źródła. Niemniej, nie oznacza to, że działania Uczelni w takiej dodatkowej sferze podlegać będą kontroli sądowoadministracyjnej. Warunkiem koniecznym do tego jest bowiem ustalenie, że podjęte przez organy uczelni rozstrzygnięcia mieszczą się w pojęciu decyzji określonych w art. 207 ust. 1 Psw i odnoszą się do materii uregulowanej w Psw. Tymczasem przyznanie przedmiotowego stypendium nie wiąże się z wykonywaniem przez Uczelnię zadań publicznych związanych z udzielaniem studentom pomocy materialnej ze środków budżetu państwa lub funduszu stypendialnego, lecz jest przejawem realizacji programu operacyjnego, tj. wykonania umowy zawartej z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. Natomiast kontroli sądu administracyjnego można poddać jedynie akty stosowania prawa powszechnie obowiązującego o zewnętrznym charakterze, które jednostronnie i we władczy sposób regulują stosunek prawny pomiędzy uczelnią a studentem. Nie można natomiast za decyzje w rozumieniu art. 207 Psw (bez względu na użytą nazwę wydanego aktu lub przyjętą formę) uznawać rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie aktów wewnętrznych uczelni, jeżeli nie mają one charakteru zewnętrznego (por. E. Ura [w:] W. Sanetra, M. Wierzbowski, M. Kubiak, B. Kudrycka, A. Kurkiewicz, M. Lenard, M. Miąskiewicz, P. Orzeszko, J. Róg, E. Sieczek, P.J. Suwaj, A. Szymańska, E. Ura, P. Wajda, A. Wiktorowska, G. Winiarz, Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz. WKP 2013; P. Dańczak, Decyzja administracyjna w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, Lex 2015). Zainicjowana przez skarżącą sprawa ma natomiast charakter wyłącznie wewnętrzny związany z realizowaną przez Uczelnię umową w ramach opisanego wyżej programu operacyjnego, a akty wewnętrznego zarządzania Uczelni nie mogą kreować drogi sądowoadministracyjnej. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, orzeczono jak w sentencji postanowienia.