II SA/Rz 67/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- Przedmiotem skargi JW jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] listopada 2016 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą wydano w następujących okolicznościach; P. (dalej: "Spółka") wystąpiła do Burmistrza [.] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia mającego polegać na przebudowie linii napowietrznej SN 15 kV [.] i [.] poprzez demontaż linii napowietrznych SN 15 kV i budowie linii kablowych SN 15 kV – odcinki: A-B, C-D, E-F na działkach nr ewid. 2008/2, 2001/10, 2001/8, 2001/9 obr. [.] gmina [.]. Decyzją z dnia [.] maja 2016 r. nr [.], Burmistrz [.] ustalił dla Spółki lokalizację planowanej inwestycji celu publicznego, ponieważ dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [.] teren inwestycji znajduje się częściowo w obszarze "OR" – obszar rolny z dopuszczeniem zabudowy w siedliskach rolniczych, przy drodze krajowej o symbolu DK, w strefie ujęć wody. Inwestycja realizuje cele określone w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z zamierzeniem wnioskodawcy ma polegać na ułożeniu 3 linii kablowych w jednym wykopie, wzdłuż pasa drogi krajowej nr 94. Odwołania wnieśli BP i JW. BP podniosła, że nie kwestionuje inwestycji w zakresie dwóch linii napowietrznych, ale podważa traktowanie jako inwestycji celu publicznego trzeciej linii kablowej, która ma służyć jako oddzielne zasilanie dla nowo budowanego w tym rejonie zakładu firmy S. Ta część inwestycji w jej ocenie ma więc na celu zaspokojenie prywatnego interesu tego podmiotu. Z kolei JW zarzucił niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie dodatkowej linii kablowej planowanej do wybudowania w kontekście tego, czy nie jest to rozbudowa infrastruktury, a nie tylko jej przebudowa, oraz czy inwestycja w zakresie dodatkowej linii kablowej stanowi realizację celu publicznego. Zarzucił również naruszenie art. 10 i 40 Kpa poprzez kierowanie do niego korespondencji z pominięciem pełnomocnika, co miało negatywny wpływ na przysługującą mu inicjatywę dowodową Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podkreślając, że zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: "Upzp") nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Okoliczność ta w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła. W toku postępowania odwoławczego zgromadzono dodatkowy materiał dowodowy, z którego wynika że planowane przedsięwzięcie stanowić będzie realizację inwestycji celu publicznego. Natomiast kwestia zakresu inwestycji, podnoszonej w odwołaniu rozbudowy zamiast przebudowy, jest w ocenie organu na tyle nieistotna, że organy związane są wnioskiem inwestora, a jeżeli ten będzie zamierzał rzeczywiście dokonać rozbudowy linii, a nie jej przebudowy, będzie musiał ubiegać się o wydanie nowej decyzji dla takiej inwestycji. Pominięcie pełnomocnika odwołującego się rzeczywiście miało miejsce, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a strona nie była pozbawiona obrony swych praw. W skardze JW zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1, 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dodatkowej linii kablowej planowanej do wybudowania w kontekście tego, czy nie jest to rozbudowa infrastruktury poprzez wybudowanie dodatkowej linii kablowej oraz czy inwestycja w zakresie dodatkowej linii kablowej stanowi realizację celu publicznego, 2) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte, zbyt ogólne uzasadnienie decyzji, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa i uniemożliwiono dokonanie kontroli decyzji, 3) art. 138 § 1 i 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w całości, podczas gdy postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia i przeprowadzenia dowodu, który w sposób bezpośredni rzutowałby na ustalenie stanu faktycznego domagając się uchylenia wydanych decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W ocenie skarżącego stanowisko Kolegium, jakoby nie miało istotnego znaczenia to, czy inwestor zamierza rozbudować czy przebudować istniejącą linię, jest wątpliwe. Fakt budowy dodatkowej linii powoduje bowiem zmiany techniczne w dotychczasowej infrastrukturze. Informacja o trzecim kablu pojawiła się dopiero w jednym tylko zdaniu uzasadnienia decyzji pierwszej instancji. To zaś budzi także wątpliwości, czy prawidłowo dokonano uzgodnienia projektu tej decyzji z właściwymi organami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) określanej dalej jako "Ppsa". Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Po skontrolowaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolowane decyzje nie zostały wydane z naruszeniem prawa, które wymagałoby ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontroli Sądu poddano decyzje w sprawie ustalenia na wniosek P. lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na przebudowie linii napowietrznej SN 15 kV [.] i [.] poprzez demontaż linii napowietrznych SN 15 kV i budowę linii kablowych SN 15 kV – odcinki: A-B, C-D, E-F na działkach nr ewid. 2008/2, 2001/10, 2001/8, 2001/9 obr. [.]. Organy uznały, że zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku i ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazując, że polegać będzie ona na ułożeniu 3 linii kablowych w jednym wykopie, wzdłuż pasa drogi krajowej nr 94. Skarżący uważa natomiast, że decyzje wydano pomimo niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności w kontekście rodzaju planowanej do wykonania inwestycji, tj. czy obejmować ona będzie przebudowę istniejącej linii, czy jej rozbudowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej regulują przepisy Upzp. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu – jeżeli chodzi o lokalizację inwestycji celu publicznego - ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 Upzp). W myśl art. 2 pkt 5 Upzp, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.). Do nich zalicza się m.in. budowę i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2). Wniosek inwestora powinien spełniać wymagania określone w art. 52 ust. 2 Upzp. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest przed wydaniem decyzji dokonanie analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 Upzp). Decyzja lokalizacyjna powinna zaś spełniać, poza wynikającymi z Kpa, wymagania określone w art. 54 Upzp. Podkreślić także należy, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 Upzp). Nie można też odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 Upzp). Decyzja ta ma zatem charter związany, a nie uznaniowy. Spełnienie wymagań określonych w prawie obliguje właściwy organ do wydania decyzji lokalizacyjnej. Analiza zaskarżonych decyzji przez pryzmat zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wykazała, że decyzje te są zgodne z prawem, a zarzuty skargi okazały się finalnie niezasadne. Nie ulega wątpliwości, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej mającej obejmować przebudowę istniejącej linii napowietrznej. Ma ona według zamierzeń inwestora polegać na likwidacji odcinków 2 linii napowietrznych i budowie linii kablowych w jednym wypowie. Projektowany przebieg linii kablowych oznaczono na podkładzie mapowym opisanym jako "Koncepcja zagospodarowania trasy", stanowiącym załącznik graficzny do wniosku. Wniosek spełniał wymagania określone w art. 52 ust. 1 Upzp, a w toku postępowania odwoławczego – w związku z podniesionymi w odwołaniach zarzutami, doprecyzowano charakter inwestycji. W szczególności wniosek określa rodzaj planowanego przedsięwzięcia wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na moc linii objętej zamiarem przebudowy, granice terenu objętego wnioskiem przedstawiono na odpowiedniej mapie, określono w nim charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i charakterystyczne parametry techniczne inwestycji (moc przesyłową, rodzaj kabli, długość odcinków). O wszczęciu postępowania zawiadomiono strony oraz dokonano niezbędnych obwieszczeń, podobnie postąpiono w odniesieniu do wydanej decyzji. Właścicieli terenu, na którym planuje się realizacje inwestycji, zawiadomiono na piśmie. Projekt decyzji opracowany przez uprawnioną osobę poddano procedurze uzgodnień i opiniowania. Planowane przedsięwzięcie mieści się w katalogu art. 2 pkt 5 Upzp i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a brak było przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się wydaniu decyzji lokalizacyjnej takiej treści, jak w kontrolowanym postępowaniu. Brak było zatem podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuty skargi, jakoby planowane przedsięwzięcie nie stanowiło inwestycji celu publicznego jest o tylko nietrafne, że dotyczy już istniejącego obiektu liniowego, który niewątpliwie spełnia te wymagania, a okoliczności te dotyczące planowanej przebudowy zostały dodatkowo wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. Inwestycja ma polegać na przebudowie istniejącej linii, likwidacji dwóch liii nadziemnych i zastąpienie ich liniami ułożonymi w jednym wykopie w ziemi. Będzie zatem po realizacji pełnić tę samą funkcję, jak wcześniej, związaną z przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej; zamierzone działania będą zatem mieć znaczenie dla wszystkich odbiorów energii przesyłanej tą częścią linii. Decyzja lokalizacyjna zezwala tylko na przebudowę linii, a nie jej rozbudowę, a zatem obawy skarżącego co do zakresu inwestycji są nietrafne. Wiążący charakter mieć będzie rozstrzygnięcie decyzji, a nie treść jej uzasadnienia. To zaś mówi o przebudowie istniejącej linii, którą organy administracji architektoniczno-budowlanej będą rozumieć tak, jak określa to definicja zawarta w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Będą one bowiem związane decyzją lokalizacyjną z mocy art. 55 Upzp. Realizacja innych inwestycji z powołaniem się na ww. decyzje nie będzie legalna. Decyzja lokalizacyjna nie służy zaś rozstrzyganiu o konkretnych rozwiązaniach budowlach, ale o określeniu miejsca jej rozmieszczenia (położeniu, przebiegu). Ponadto zakres przewidzianych do wykonania robót będzie podlegać ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej albo nadzoru budowlanego, a zatem inwestor nie będzie mógł w toku procesu budowlanego w legalny sposób wykroczyć poza to, co wynika z decyzji lokalizacyjnej. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ będzie bowiem musiał sprawdzić zgodność projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organy planistyczne były zaś związane wnioskiem inwestora i mogły oceniać jedynie to, czy możliwe jest wydanie decyzji lokalizacyjnej dla planowanej przez inwestora przebudowy istniejącej linii. Uchybienia proceduralne w zakresie doręczania pism procesowych bezpośrednio skarżącemu z pominięciem pełnomocnika nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszak skarżący dokonał wszystkich czynności procesowych w terminach ustawowych. Podobnie można przyznać rację skarżącemu i wskazać, że decyzja organu odwoławczego w zakresie uzasadnienia jest dość lakoniczna, jeżeli chodzi o kwestie faktyczne, jak i prawne, ale biorąc pod uwagę treść utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia pierwszej instancji uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji organ odwoławczy w sposób dorozumiany podziela stanowisko tego organu, jeżeli nie prezentuje odmiennego. Decyzje te należy odczytywać łącznie. Inwestor może dzielić realizację inwestycji na odcinki i uzyskiwać na nie odrębnie decyzje lokalizacyjne. Części objęte zaskarżonymi decyzjami stanowią część linii energetycznych SN-15-kV relacji [.] i [.], które służą do zasilania odgałęzień napowietrznych w miejscowościach leżących na terenach, przez które przebiegają. Są to linie o znaczeniu ponadlokalnym. Okoliczności te nie zostały szczegółowo zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji, ale znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Mając zatem na uwadze dyspozycje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa brak było podstaw do wyeliminowania kontrolowanych decyzji z powodu niedostatków uzasadnień, skoro wnioski w nich zaprezentowane znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z podanych względów, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.