II SA/Rz 67/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Leżajsku na uchwałę Rady Miasta Nowa Sarzyna z dnia 28 marca 2022 r. nr LI/465/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Nowa Sarzyna – skargę oddala – Uchwałą z 28 marca 2022 r. Nr LI/465/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Nowa Sarzyna Rada Miejska w Nowej Sarzynie ustaliła przedmiotowy ekwiwalent pieniężny, w podstawie prawnej powołując: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g." i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), określanej w dalszej części jako "u.o.s.p." Prokurator Rejonowy w Leżajsku złożył na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ("u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 roku o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233) poprzez ustalenie w § 1, że: "Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Nowa Sarzyna, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości: 1) za każdą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu - 18,00 zł, 2) za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu - 10,00 zł", podczas, gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej Radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. Prokurator zauważył, że materia regulowana wydanym aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego, nie przekraczać zakresu tego upoważnienia, ale także realizować wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zdaniem wnoszącego skargę, zawarte w kwestionowanych przepisach uchwały Rady Miejskiej w Nowej Sarzynie zapisy dotyczące naliczania ekwiwalentu pieniężnego "za każdą godzinę uczestnictwa" wprowadzają dowolność uznania ram czasowych momentu zdarzenia - uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, gdyż pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę, który w ustawie precyzuje początek okresu, za który strażakom ratownikom OSP przysługuje ekwiwalent pieniężny. Tym samym, w ocenie Prokuratora, Rada w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p., bowiem z treści w/w przepisu wynika jednoznacznie, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, nie zaś za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub akcji czy w inny niedookreślony sposób. Treść kwestionowanej uchwały nie pozwala zatem przyjąć, że prawidłowo realizuje ona upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Kwestionowane przepisy mogą bowiem prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu oraz momentu, od którego powinien on być naliczany. Zdaniem Skarżącego, powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Końcowo Prokurator podkreślił, że wprawdzie zaskarżona uchwała została uchylona wskutek uchwalenia uchwały Rady Miejskiej w Nowej Sarzynie nr XCI/724/2024 z 25 marca 2024 roku regulującej wspomnianą problematykę, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, co powoduje, że akt ten od samego początku nie był zdolny do wywołania skutku prawnego. W odpowiedzi na skargę działający imieniem Rady Miejskiej w Nowej Sarzynie Burmistrz Miasta i Gminy i Miasta Nowa Sarzyna wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że kwestionowany przez Skarżącego § 1 uchwały ustalający wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych nie został zakwestionowany przez Wojewodę Podkarpackiego w trakcie postępowania nadzorczego. Ponadto, -XCI/724/2024 Rady Miejskiej w Nowej Sarzynie z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Nowa Sarzyna, która w § 5 stanowi o utracie jej mocy. Ekwiwalenty strażakom zostały już na jej podstawie wypłacone. Wójt zwrócił też uwagę, że co prawda przepis zawierający delegację do uchwalenia przedmiotowej uchwały wskazywał od którego momentu naliczany jest ekwiwalent tj. "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" , jednak można przyjąć, że Rada uchwalając wysokość ekwiwalentu i pomijając moment od którego jest naliczany, nie naruszyła w sposób istotny prawa, skoro ten moment został określony przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawując kontrolę administracji publicznej sąd ma na względzie kryterium zgodności z prawem, a to wedle art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Kontroli tej poddane są różne formy działalności administracji, w tym akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, na co wskazuje art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Uregulowanie to pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Istotna jest także treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że takim istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.01.2025 r. III OSK 6510/21]. Ze skargą niniejszą wystąpił Prokurator Rejonowy w Leżajsku, którego legitymacja wynika zarówno z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 8 § 1 i art. 50 § 1), jak i z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Sarzyna wskazał, że kwestionowana uchwała utraciła moc, a to w związku z § 5 uchwały Rady Miejskiej w Nowej Sarzynie z 25 marca 2024 r. nr XCI/724/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Nowa Sarzyna. Okoliczność ta nie mogła jednak przesądzić o umorzeniu postępowania, bowiem należy mieć na względzie różne skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności (np. wyrok NSA z 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza więc jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Dlatego Sąd merytorycznie rozpatrzył niniejszą sprawę. Burmistrz zwrócił jeszcze uwagę w odpowiedzi na skargę, że skarżony przez Prokuratora § 1 uchwały nie został zakwestionowany przez Wojewodę Podkarpackiego w toku postępowania nadzorczego. Powyższe nie mogło jednakże stanowić przeszkody w rozpoznaniu sprawy przez Sąd i nie wykluczało stwierdzenia jej nieważności. Jeśli bowiem kontrolując skarżony akt Sąd doszedł do wniosku, że jest on dotknięty istotnym naruszeniem prawa, to zobligowany był do wydania orzeczenia w oparciu na art. 147 § 1 P.p.s.a. To więc, że organ nadzoru nie skorzystał ze swojej kompetencji stwierdzenia nieważności uznając, że brak ku temu podstaw, nie wyłącza możliwości uczynienia tego przez sąd, który posiada własne uprawnienie w tym przedmiocie. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołane zostały art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. W świetle pierwszego z tych przepisów, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie natomiast z tym drugim unormowaniem, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Rada Miejska w Nowej Sarzynie ustalając ekwiwalent pieniężny wskazała w § 1, że przysługuje on w wysokości: - za każdą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu - 18,00 zł (pkt 1), - za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu - 10,00 zł (pkt 2). Jak wskazuje art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Nadto, w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Należy jeszcze zwrócić uwagę na § 115 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - stosowanego do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 tego aktu - w myśl którego, w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W świetle powyższego bardzo istotne jest więc, aby stanowiąc prawo miejscowe gmina trzymała się ściśle treści upoważnienia, w oparciu na które uchwala określone normy prawne. Lokalny prawodawca winien więc posłużyć się w wydawanym akcie takimi sformułowaniami, które w jak najpełniejszy sposób oddadzą brzmienie upoważnienia. Winien przy tym unikać takich pojęć, które mogłyby wzbudzać wątpliwości co do regulowanej materii. Wprawdzie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" mowa jest o tym, by nie powtarzać przepisów ustawy upoważniającej ani innych aktów normatywnych (§ 118, § 137 w zw. z § 143), jednak w orzecznictwie sądowym podnosi się, że nie można tych regulacji uznawać za bezwzględne. Powtórzenie może być więc istotne dla zapewnienia spójności przepisów, komunikatywności tekstu prawnego oraz usunięcia możliwych wątpliwości interpretacyjnych. Ważne jest, aby powtórzenie to było dosłowne, a więc, by nie wprowadzało normy prawnej sprzecznej z intencją ustawodawcy. Zasadniczo więc doprecyzowanie określonej kwestii na poziomie ustawowym powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza bowiem restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Powtórzenie takie jest nieszkodliwym powieleniem przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego, nakierowanym na poprawę jego czytelności i komunikatywności (por. wyrok NSA z 13.09.2023 r. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Krakowie z 7.01.2020 r. III SA/Kr 1125/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.12.2019r.). Rada Miejska w Nowej Sarzynie ustaliła ekwiwalent pieniężny w określonej wysokości wskazując, że należy się on "za każdą godzinę uczestnictwa". Zdaniem Prokuratora, użyte przez Radę sformułowanie jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę, który w ustawie precyzuje początek okresu, za który strażakom ratownikom OSP przysługuje ekwiwalent pieniężny. Tym samym, w ocenie Prokuratora, Rada w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p., bowiem z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". To może zaś rodzić wątpliwości co do tego, od jakiego momentu należy naliczać ekwiwalent. Sąd w składzie niniejszym nie podziela jednakże obaw Prokuratora. Uważa bowiem, że Rada uprawniona była do ustalenia samej wysokości stawki ekwiwalentu z dookreśleniem tylko za jakie formy aktywności strażaka ratownika OSP się on należy. Natomiast sam sposób jej obliczenia mogła pozostawić ustawie. Rada Miejska w Nowej Sarzynie zróżnicowała więc stawkę ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej i ćwiczeniu (18 zł) oraz stawkę ekwiwalentu za uczestnictwo w szkoleniu (10 zł), podając jej wielkość. Nie powtórzyła natomiast regulacji ustawowej, wedle której ekwiwalent nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Przy czym, należy w tym miejscu wskazać, że powtórzenia tego mogła ona dokonać. W ocenie Sądu, Rada miała więc dwie możliwości. Mogła zatem określić samą stawkę ekwiwalentu z zaznaczeniem formy działania strażaka ratownika OSP, za które jest on przyznawany w sytuacji, gdy różnicowała tę stawkę w zależności od konkretnej formy albo też określić tę stawkę z dokładnym zacytowaniem przepisu ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a więc ze wskazaniem, że ekwiwalent podlega naliczeniu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Rada Miejska wybrała pierwszą z dopuszczalnych, zdaniem Sądu, opcji, dlatego też zarzuty skargi oceniono jako nieuzasadnione. Tym samym, brak dookreślenia w uwarunkowaniach niniejszej sprawy momentu początkowego liczenia świadczenia, którego sprawa ta dotyczy nie spowodował, wbrew twierdzeniu Prokuratora, powstania w tym zakresie wątpliwości. To bowiem, czego nie podano w kwestionowanej uchwale znajduje się w akcie ustawowym. Posłużenie się zaś obydwoma tymi aktami prawnymi tj. tak uchwałą, jak i ustawą pozwala na jednoznaczne ustalenie istotnej dla sprawy treści. Sąd przyjął więc, że Rada nie dopuściła się modyfikacji brzmienia ustawowego upoważnienia, w oparciu na które przyjęła skarżoną uchwałę. Skoro zaś dochowała wymogów przedmiotowego upoważnienia, to nie można jej było zarzucić, że naruszyła ona prawo, tym bardziej zaś w sposób istotny. To natomiast obligowało Sąd do oddalenia skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.