II SA/Rz 670/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. J., B. J. i J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. J., B. J. i J. J. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego [...] nakazał B. J. wykonanie rozbiórki wykonanej samowolnie nadbudowy budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to, po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanej, utrzymano w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...]. W dniu [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") skierował do skarżących upomnienie, a po bezskutecznym upływie 7-dnowego terminu przewidzianego na wykonanie decyzji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nałożył na ww. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8 433 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego opisaną na początku decyzją Kierownika UR. Wysokość grzywny obliczono zgodnie z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), na podstawie obowiązującej ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, określonej w Dzienniku Urzędowym GUS z 2013 r. z dnia 26 sierpnia 2013 r. tj. 1/5 kwoty 3879 zł oraz powierzchni zabudowy dokonanej samowolnie nadbudowy wynoszącej 10,87 m2. Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący zarzucając niewykonalność decyzji Kierownika UR [...], a w konsekwencji brak możliwości wyegzekwowania obowiązku rozbiórki i nałożenia na nich grzywny w celu przymuszenia. Nieuwzględniając zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Podał, że odwołujący byli zobowiązani do wykonania decyzji orzekającej o rozbiórce spornej nadbudowy budynku mieszkalnego i z obowiązku tego, pomimo skierowanego do nich upomnienia, nie wywiązali się. W takim wypadku PINB był zobowiązany do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wysokość grzywny obliczono zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.e.a, a zatem zaskarżone postanowienie uznać należało za odpowiadające prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. J., B. J. i J. J. wnieśli o uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej decyzja nakazująca rozbiórkę jest niewykonalna, co przesądza o wadliwości zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja nie określa bowiem o jaką nieruchomość (działkę) chodzi, nie wskazuje inwestora i nie precyzuje przedmiotu decyzji rozumianego jako wskazanie parametrów rozbudowy podlegającej rozbiórce. Błędnie zostały zakwalifikowane same roboty budowlane polegające na przedłużeniu istniejącego dachu nad wiatrołapem obiektu, gdyż roboty te nie doprowadziły do rozbudowy budynku. Tym samym błędna kwalifikacja zrealizowanych samowolnie robót budowlanych przesądza o nieważności decyzji oraz wydanych w jej następstwie zaskarżonych postanowień. Wątpliwość co do legalności decyzji budzi również ocena prowadzonego wówczas postępowania przez UR [...] – po stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa organ winien w pierwszej kolejności umożliwić inwestorom legalizację dokonanej samowoli, a dopiero w przypadku braku woli zobowiązanych do jej legalizacji winien wydać decyzję o rozbiórce obiektu. Niezależnie od powyższego organy nadzoru nie ustaliły w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Nie wzięły pod uwagę faktu, że dokonana rozbudowa obiektu została usankcjonowana ugodą administracyjną zawarta przez UR [...] pomiędzy B. J. a właścicielami działki sąsiedniej, z inicjatywy których wszczęto postępowanie w sprawie. Ponadto sama decyzja jako zobowiązaną do wykonania rozbiórki wskazuje B. J. Osoba ta w chwili wydania decyzji nie posiadała się tytułu prawnego do nieruchomości bowiem nie legitymowała się wówczas postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po inwestorze, a decyzja zatem została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez WSA oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB o nałożeniu na strony skarżące grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającym na wykonaniu rozbiórki nielegalnie zrealizowanej nadbudowy nad istniejącym wiatrołapem przy budynku mieszkalnym o konstrukcji murowanej. Podstawy prawne zaskarżonego akty zawiera w szczególności art. 119 u.p.e.a. Stosownie do jego treści grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Według art. 122 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Szczególne regulacje dotyczą opisywanego środka egzekucyjnego gdyż ma on na celu wykonanie przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Otóż w myśl art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość tej grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zdaniem Sądu organy ustaliły stan faktyczny w sposób nie budzący wątpliwości, czym wypełniły obowiązek wynikający z art. 7, 77 i 80 K.p.a. Strony skarżące nie kwestionują faktu nie wykonania obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego. Zarzuty i argumentacja skargi koncertuje się przede wszystkim na podważeniu legalności źródła egzekwowanego obowiązku niepieniężnego w postaci decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...], utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 1997 r. nr [...]. Przede wszystkim nie mogą zyskać akceptacji te twierdzenia stron skarżących, które polegają na podważaniu legalności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...], nakazującej B. J. rozbiórkę wiatrołapu przy budynku mieszkalnym wykonanym bez pozwolenia na budowę. Otóż nie budzi wątpliwości, iż decyzja ta jest aktem ostatecznym, a przez to podlegającym wykonaniu również w trybie przymusowym określonym w przepisach u.p.e.a. Wymaga też podkreślenia, że była ona kontrolowana w trybie nadzwyczajnym, które nie wykazało aby decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] była dotknięta wadą nieważności. Organy trafnie przyjęły, że decyzja ta może i powinna stanowić podstawę ich działań egzekucyjnych. W myśl art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Do pozytywnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, w literaturze przedmiotu zalicza się: 1) istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej; 2) tytuł wykonawczy jest wystawiony przez uprawniony organ; 3) konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym; 4) osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (przesłanką niedopuszczalności egzekucji jest korzystanie przez zobowiązanego z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych (C. Kulesza, Komentarz do art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji LexOmega). Nie ulega wątpliwości, iż dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postepowania egzekucyjnego nie przekreślało toczące się postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej źródło obowiązku podlegającego przymusowemu wykonaniu, bowiem postępowanie to ma charakter nadzwyczajny, czyli wyjątkowy względem zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a.. Poza tym, podlegająca ocenie w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] nie została objęta postanowieniem o wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., co w konsekwencji nakazywało Organom nadzoru architektoniczno – budowlanego prowadzić na jej podstawie czynności egzekucyjne. Tym bardziej o konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie mógł zaważyć fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...]. Należy przypomnieć, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, zaś w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Oznaczało to, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia nakładała na strony skarżącego obowiązek o charakterze niepieniężnym, podlegający egzekucji z mocy art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a. Wszelkie zarzuty dotyczące nielegalności decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki, w szczególności ustalenia tytułu prawnego do budynku, nie mogły zostać uznane przez Organy jak i Sąd z uwagi na niebudzącą wątpliwości treść art. 29 § 1 u.p.e.a., który nie pozwala organom egzekucyjnym rozważać tego czy źródło obowiązku niepieniężnego odpowiada obowiązującym przepisom prawa (np. czy istnieje możliwość zalegalizowania stwierdzonej przez organy samowoli budowlanej). Organy nie naruszyły więc jak twierdzą strony skarżące art. 107, art. 138 i 156 K.p.a., a również pozostałych powołanych w skardze przepisów prawa procesowego jak i materialnego. W niniejszej sprawie egzekucja była dopuszczalna skoro istniała w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna nakładająca obowiązek niepieniężny; zostały sporządzone i doręczone obowiązanym tytuły wykonawcze odpowiadające treści tego obowiązku, a ponadto zostały doręczone im upomnienia. Organy udokumentowały w aktach sprawy powyższe czynności procesowe. Natomiast fakt niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego nie budzi wątpliwości pomiędzy stronami postępowania. Zupełnie bezzasadne są także zarzuty oparte na twierdzeniach dotyczących zawarcia ugody pomiędzy B. J. a M. K. i H. K. Do tej kwestii odniósł się PINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], stwierdzając, iż w aktach sprawy brak jest takiej ugody. Skarżący podnosząc ten zarzut również nie potwierdzili faktu jej zawarcia. Należy do tego dodać, iż ugodą administracyjną jej strony nie mogą kształtować łączących je stosunków w inny sposób niż wynika to z obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności mocą ugody nie można zwolnić się od obowiązku posiadania wymaganych przez ustawodawcę pozwoleń administracyjnych. W analogiczny sposób ocenić należy zarzuty oparte na naruszeniu przez organy zasady równości wobec prawa, a także przepisów ustawy – Prawo budowlane. Odnosząc się do twierdzenia, iż B. K. nie jest właścicielem obiektu przy ul. K. [...] w N., wypada podnieść za orzekającymi w sprawie organami, iż w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru dokumentów w postaci : decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., o nr [...], odpowiedzi na wniesione przez B. J. odwołanie, wezwania na rozprawę. Z tych dokumentów w sposób jednoznaczny wynika, iż były one odbierane przez B. J. i jej domowników pod adresem : ul. K. [...]. Podkreślić należy także, iż B. J. jako adres swego pobytu wskazała ul. K. [...] w piśmie z dnia 29 października 1997 r. - karta akt nr 17. W aktach sprawy znajduje się kopia zaświadczenia wydanego po dniu decyzji o nakazie rozbiórki opatrzonego datą 8 lipca 1998 r., z którego wynika że nieruchomość oznaczona nr 1966/1 została oznaczona numerem porządkowym [...]. Z tych przyczyn wypada zgodzić się z twierdzeniem organów, iż zobowiązani mają dokładną wiedzę o tym, jakiego obiektu budowlanego dotyczy orzeczony obowiązek. Pomiędzy tytułem wykonawczym a stwierdzonym obowiązkiem nie istnieje sprzeczność przekładająca się na niedopuszczalność drogi egzekucyjnej. Zdaniem WSA żaden z podniesionych zarzutów skarżących nie okazał się zasadny. Poddane kontroli Sądu postanowienie odpowiada obowiązującym przepisom prawa. PWINB postąpił słusznie nie uchylając postanowienia PINB w zakresie dotyczącym wysokości nałożonej grzywny z uwagi na związanie zasadą zakazującą orzekania na niekorzyść strony, która wniosła środek zaskarżenia – art. 139 k.p.a.. Zasada ta obowiązuje w postępowaniu egzekucyjnym poprzez normę odsyłającą z art. 18 u.p.e.a. Wymaga też wyraźnego podkreślenia, że WSA działając z urzędu nie dostrzegł takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które mogłyby zadecydować o uwzględnieniu wniesionej skargi. Z tych przyczyn oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.