II SA/Rz 671/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia pierwotnego spływu wód uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]. Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia pierwotnego spływu wód. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Podaniem z dnia 15 grudnia 2014 r. K. K. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta [...] o wydane decyzji nakazującej właścicielom działki nr 3995 (4005/2) w N. przywrócenie pierwotnego spływu wód opadowych, poprzez usunięcie studzienki kanalizacyjnej oraz wykonanie niwelacji terenu uniemożliwiającej spływ wód w kierunku stanowiącej jej własność działki nr 4003/1. Na działce nr 3995 (4005/2) zrealizowano bowiem budynek mieszkalny, a po zakończeniu jego budowy, właściciele nieruchomości dokonali niwelacji terenu zmieniając dotychczasowy kierunek spływu wód ze szkodą dla skarżącej. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wskazując, że w toku postępowania pełnomocnik A. W. i J. W. przedłożył do akt sprawy kopię prawomocnej decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Z decyzji tej wynika, że sprawa zmiany stosunków wodnych na ww. działkach stanowiła już przedmiot postępowania prowadzonego przez organ, w toku którego ustalono, że nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych na działce nr 4003/1 w N. Wobec powyższego oraz po ustaleniu w drodze oględzin, że na nieruchomościach tych od czasu wydania decyzji w 2010 r. nie nastąpiły żadne zmiany, organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W odwołaniu od tej decyzji K.K. zarzuciła wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Błędnie bowiem organ ustalił, że na działce stanowiącej własność A.W. i J.W. od czasu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nie nastąpiły istotne zmiany, gdyż w tym czasie zrealizowane zostało ogrodzenie oraz wysypana została duża pryzma ziemi. Ponadto zdaniem odwołującej uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezwykle skąpe i uniemożliwia odtworzenie procesu myślowego jaki zachodził przed wydaniem decyzji oraz zadecydował o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że postępowanie wszczęte przez Burmistrza dotyczy w istocie sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną prawomocną decyzją tego organu. Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce skarżącej, naruszyłoby zaś zasadę trwałości decyzji administracyjnych i tym samym prowadziłoby do wydania decyli dotkniętej wadą nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". Dopóki w obrocie prawnym istnieje orzeczenie rozstrzygające daną sprawę co do istoty, kolejne postępowanie w tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Tylko eliminacja wydanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, w trybie prawem przewidzianym, otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, niemniej wniosek skarżącej był precyzyjny i nie dotyczył żadnego z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Nie uprawdopodabniał też zasadności podjęcia takiego postępowania przez organ I instancji. W tej sytuacji Burmistrz w pełni zasadnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, K.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy i Miasto [...]. Zdaniem skarżącej rozstrzygające sprawę organy obu instancji winny dochować należytej staranności i ustalić, jaka była jej intencja w złożeniu wniosku inicjującego kolejne postępowanie w sprawie. Jej wolą było natomiast uchylenie decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2010 r. z powodu zaistnienia nowych okoliczności w sprawie, o których informowała zarówno w samym wniosku o wszczęcie postępowania oraz odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarówno zaś Burmistrz, jak i SKO nie wyjaśniły zakresu żądania skarżącej i przedwcześnie wydały decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została przez Sąd uwzględniona z innych przyczyn, niż te które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć należy na wstępie, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich – art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; zwana dalej u.P.w.). Organy obu instancji uznały, że sprawa administracyjna zainicjowana na wniosek K.K. z dnia 15 grudnia 2014 r. została już ostatecznie rozstrzygnięta mocą decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. W osnowie tej decyzji, Organ stwierdził, że nie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych na działce oznaczonej nr ewid. 4003/1, położonej w N. W odpowiedzi na skargę SKO podniosło, że sprawa administracyjna była już przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu między stronami, zaś materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwolił na ocenę, że chodziło o tą samą kwestię zmiany stanu wody na gruncie jak i szkodliwy wpływ tego działania na grunty sąsiednie. Podkreślono wyraźnie, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Wydane przez Burmistrza Miasta [...] jak i SKO rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało WSA do uchylenia decyzji tych organów na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organy nie wykazały bowiem podstaw umorzenia postepowania z art. 104 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi wówczas gdy sprawy te nie różnią się zarówno co okoliczności faktycznych jak i prawnych oraz stron postępowania (tożsamość podmiotowa i przedmiotowa). W takiej sytuacji, gdy jedna z tych spraw została już rozstrzygnięta przez organ w sposób ostateczny (rei iudicatae), to wydanie decyzji ponownie rozstrzygającej to samo, między tymi samymi stronami, powodować będzie naruszenie zakazu wynikającego z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Innymi słowy, decyzja ta będzie dotknięta wadą nieważności, bowiem przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. za nieważną nakazuje uznać decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W celu uniknięcia popełnienia tego typu uchybienia, organ po ustaleniu tożsamości sprawy prowadzonej i ostatecznie rozstrzygniętej winien, w przypadku wszczęcia postępowania (tj. prowadzenia działań wyjaśniających), umorzyć je na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż umorzenie postępowania jest dopuszczalne jedynie w przypadku niebudzącej wątpliwości tożsamości spraw administracyjnych. Zdaniem Sądu, z przekazanych akt administracyjnych nie wynika aby sprawa zainicjowana na wniosek skarżącej została już rozstrzygnięta mocą decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Otóż z wniosku K.K. z dnia 15 grudnia 2014 r. wynika ponad wszelką wątpliwość, że w/w domagała się od organu wydania decyzji nakazującej A.W. i J.W., właścicielom działki nr 3995 (4005/2) położonej w N., przywrócenie pierwotnego spływu wód opadowych w sposób uniemożliwiający spływ wód w kierunku działki nr 4003/1 będącej własnością K.K., a także usunięcie studzienki kanalizacyjnej posadowionej na działce nr 3995 (4005/2) względnie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce 4003/1. Skarżąca domagała się więc od organu aby w drodze decyzji konkretyzującej przepis art. 29 ust. 3 u.P.w. nakazał przywrócenie zakłóconych stosunków wodnych na działce nr 4005/2 ze względu na wystąpienie szkód na jej gruncie stanowiącym działkę nr 4003/1. Pomiędzy sprawą, której granice wyznaczył wniosek K.K. z dnia 15 grudnia 2014 r., a sprawą rozstrzygniętą decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, skoro w osnowie swej poprzedniej decyzji organ stwierdził, iż nie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych na działce o nr 4003/1. Przedmiotem sprawy zakończonej mocą zaskarżonej do WSA decyzji było według treści żądania skarżącej zakłócenie stosunków wodnych na działce należącej do A.W. i J.W. tj. działce nr 3995 (4005/2), ze szkodą dla wnioskodawcy tj. właściciela działki nr 4003/1. Skarżąca nie twierdziła, że nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na jej działce, tylko na działce sąsiada; ona zaś ponosi z tego tytułu szkody. Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organy obu instancji wynika z niezrozumienia istoty normy prawa materialnego jaką zawiera art. 29 ust. 3 u.P.w. Na podstawie tego przepisu ten kto poniósł szkodę na gruncie może żądać nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. Rola organu sprowadza się więc do ustalenia czy nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Szkoda nie jest według treści art. 29 ust. 3 u.P.w. postacią zakłócenia stosunków wodnych. Dodatkowo należy podnieść, iż w odpowiedzi na odwołanie organ pierwszej instancji w istocie zaprzeczył swemu ustaleniu o niezmienionym stanie faktycznym, skoro stwierdza, że kwestia budowy nowego ogrodzenia nie miała wpływu na zakłócenie stosunków wodnych. Jeżeli takie było stanowisko organu, to znaczy to, iż zmiana okoliczności faktycznych sprawy miała miejsce a przez to należało się do tego odnieść w drodze rozstrzygnięcia merytorycznego, nie zaś decyzji o umorzeniu postępowania. Reasumując, Organy obu instancji naruszyły art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. umarzając postępowanie, pomimo iż poprzednio wydana decyzja nie stwierdza zakłócenia stosunków wodnych na działce nr 4005/2, tylko na działce skarżącej o nr 4003/1. Ponownie prowadząc postępowanie organy powinny kierować się treścią żądania skarżącej, z którego jednoznacznie wynika że naruszenie stanu wody ma zdaniem skarżącej miejsce na działce nr 4005/2, zaś szkodliwe skutki tej zmiany odczuwa właściciel nieruchomości o nr 4003/1, czyli K. K. Ponadto konieczne będzie odniesienie się na podstawie przepisów art. 77, 78 i 84 K.p.a. do wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Przedstawione wyżej powody musiały zadecydować o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.