II SA/Rz 671/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi A.D. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "WINGiK", z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W dniu 20 marca 2018 r. A.D., określając się jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2250/3 położonej w R. obr. [....] "zwróciła się o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta R. obręb [...], polegającej na podziale działki nr 2250". Do podania dołączyła kopię prawomocnego wyrku Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt [...] wraz z kopią oddalającego apelację prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] sygn. akt [...] oraz mapę z projektem podziału działki nr 2250 wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] marca 2018 r. pod numerem ewidencyjnym [...] wykonanym w na podstawie art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej "u.g.n.") Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obr. 221 R. – S. dotyczących działki nr 2250. Organ wyjaśnił, że działka nr 2250 stanowi własność Gminy Miasta R., a wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie po potwierdza jednoznacznie, że A.D. stała się właścicielką działki nr 2250/3. Nie uchyla aktów prawnych wydanych po 1985 r., na podstawie których działka nr 2250 przeszła na własność Gminy Miasto [...] Stwierdził także, że brak jest podstaw do wydzielenia działki nr 2250/3 w celu ujawnienia własności na rzecz A.D. W odwołaniu od ww. decyzji A.D. powołała się na argument mający potwierdzić prawo własności działki nr 2250/3. Podniosła, że sprawy dotyczące prawa własności są sporami z zakresu prawa cywilnego a ustalenie prawa własności Państwa do tych gruntów i rozstrzyganie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. WINGiK działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn zm., dalej "p.g.ik.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie administracyjne i wydana w jego wyniku zaskarżona decyzja, obarczone są wadami powodującymi konieczność uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.ik. ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących nimi. Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 tej ustawy, w tym właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości (ust. 2 pkt 1 lit. a), zaś w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2 pkt 1 lit. b). Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Krąg stron postępowania w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 K.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją była ewentualna aktualizacja operatu ewidencyjnego polegająca na wprowadzeniu podziału działki nr 2250 na działki nr 2250/3 i 2250/4. Zainicjowane ono zostało przez A.D., która określiła się jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2250/3. W trakcie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta [...] na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów (w tym zapisów w księgach wieczystych) oraz oświadczeń pozostałych stron postępowania uznał, że wnioskodawczyni nie wykazała swojego prawa własności do działki nr 2250/3. Ustalenia w tym zakresie podziela także WINGiK. Nie można jednak zgodzić się z tym, że takie wnioski są podstawą do odmowy wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Z art. 105 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro w trakcie prowadzonego postępowania okazało się, że A.D. jako wnioskodawca postępowania nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu to organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie a nie orzekać o odmowie dokonania zmian. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do uchylenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] i do umorzenia postępowania administracyjnego w całości. Końcowo wskazano, że ewidencja gruntów i budynków, pełniąc funkcje informacyjno- techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. W związku z podnoszeniem przez A.D. argumentów o własności działki nr 2250/3 Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dołączonej przez ww. mapy z projektem podziału wynika, że opracowana ona została w trybie art. 95 ust. 4 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów u.g.n. lub z odrębnych ustaw - podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 96 u.g.n. wynika jednak, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (ust. 1); w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 (ust. 1b); ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział (ust. 2). W przypadku, gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 i pozwolenia, o którym mowa w ust. 1a. Jeżeli podział nieruchomości jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, a w razie braku planu - od warunków określonych w art. 94 ust. 1 i 2, sąd zasięga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do opinii tych nie stosuje się art. 93 ust. 5.ust. 4. Decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. A.D. nie przedstawiła żadnej decyzji ani orzeczenia, o których mowa wyżej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję A.D. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji i wskazania organu administracji, który bezstronnie zapewni zgłoszenia zmian danych w ewidencji gruntów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 8 i art 77 K.p.a. poprzez błędną ocenę i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w oparciu o ocenę "Prezydenta Miasta [...], kierownika biura ewidencji, który powinien być wyłączony w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a."; - 28 K.p.a. poprzez zakwestionowanie, że A.D. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu; - art. 75 § 1 k.p.a poprzez pominięcie ustalenia na okoliczność rażących uchybień geodety popełnionych w toku rozgraniczenia, wyłączenia działek nr 1087/2 i 1088/2 na poszerzenie drogi. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] stwierdził, że działki nr 1087/2,1088/2 przeszły z mocy prawa czyli art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy na własność Skarbu Państwa, a Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności na rzecz Gminy [...]. W ocenie skarżącej wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt [...] przesądzono o jej prawie do nieruchomości, przejętej w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W wyroku tym stwierdzono, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem należących do niej nieruchomości nr 1087/2 i 1088/2, które weszły w skład działki nr 2250 z dniem 1 października 1985 r. Wobec powyższego zgodnie z art. 95 pkt. 1 P.g.k. przedłożyła jako załącznik do wniosku operat geodezyjny wyłączający należące do niej działki. Stronami w postępowania ustalającego przed Sądem byli A.D. oraz Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa. Wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w ocenie skarżącej jest wyrokiem konstytutywnym ustalającym nieważność czynności prawnych dokonanych z pominięciem formy zastrzeżonej przez ustawę, przez Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to wg stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dacie wydania decyzji objętej skargą. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 §1 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach. Zbiory te obejmują również informację o ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących nimi. Obejmuje informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu nieruchomości te znajdują się. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Krąg stron postępowania w sprawie zmiany ewidencji gruntów i budynków ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. O tym czy ma się przymiot strony w danym postępowaniu nie decyduje subiektywne przekonanie danej osoby lecz okoliczności czy istnieje przepis prawa materialnego, który pozwala uznać, że dana osoba ma interes prawny, który przepisy te chronią. W przedmiotowej sprawie skarżąca, która określiła sią "jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2250/3", która to powstała w wyniku poddziału działki nr 2250. Do wniosku o zmianę zapisu w ewidencji gruntów dołączyła mapę z jej podziału i wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że "Skarb Państwa nie stał się właścicielem działek nr 1087/2 i nr 1088/2, które to weszły w skład działki nr 2250". Nie budzi wątpliwości, że działki oznaczone nr ew. 1087/2 i nr 1088/2 na dzień [...] października 1985 r. były własnością skarżącej i to właśnie z tych działek powstała działka nr 2250/3. W aktach zalega wypis z KW dla działki nr 2250 i wg niego jej właścicielem jest Gmina Miasto [...]. Organy prowadzące postępowanie w sprawie ewidencji nie mogą samodzielnie badać i ustalać prawa własności działki nr 2250/3. Przywołany przez skarżącą wyrok sądu mówi jedynie, że działki nr 1087/2 i nr 1088/2, (a więc to dzisiejsza działka nr 2250/3) i nie stały się własnością Skarbu Państwa, co nie oznacza, że przez tak wiele lat nie zaszły inne zmiany własnościowe ich dotyczące. Sprawa dotyczy ewidencji gruntów, a więc organ ewidencyjny nie ma prawa prowadzenia własnych ustaleń. Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie, że dane w ewidencji mogą być aktualizowane, podstawą do ich aktualizacji jest również wyrok sądu. Lecz przedłożony wraz z wnioskiem o zmianę zapisów ewidencji wyrok oraz zapisy KW nie dają podstaw do przyjęcia, że skarżąca ma prawo własności działki nr 2250/3. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała prawa własności działki nr 2250/3, a tylko takie ustalenia pozwalają na rozstrzyganie sprawy merytorycznie. Wobec tego nie było podstaw do odmowy wprowadzenia żądanych przez skarżącą zmian w ewidencji, ponieważ A.D. nie miała przymiotu strony aby inicjować postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów. Należy ponownie podkreślić, iż "dokonując aktualizacji ewidencji gruntów organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w nich praw" (patrz: wyrok z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 171/08). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Sąd skargę oddalił.