II SA/Rz 673/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi M.K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W podstawie prawnej organ powołał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 132 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., r [...] Starosta ustalił M.K. odpłatność za pobyt dziecka G.K. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej za okres 21 maja 2013 r. do 17 października 2013 r. w wysokości 41 097,87 zł. Dnia 4 grudnia 2018 r. M.K. – reprezentowany przez fachowego pełnomocnika adw. A.B. zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.). Zarzucił uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu i wydanie decyzji w sytuacji gdy strona była nieobecna, a wyznaczony przez Sąd kurator dla osoby nieobecnej nie był bezstronny i nie kierował się interesem strony (pracownik PCPR, brak udział w postępowaniu, z mocy prawa a zatem winien podlegać wyłączeniu). Zarzucił także wydanie decyzji z naruszeniem art. 193 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ustalenie odpłatności jedynie ojcu dziecka z pominięciem biologicznej matki dziecka. Tymczasem przepis nakłada na rodziców solidarną odpowiedzialność. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. ([...]) SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Na skutek złożonego w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2014 r. Kolegium wyjaśniając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. wywiodło, że nie każde naruszenie przepisów do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji, nawet gdyby doszło do sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji dającej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Kwestionowana decyzja została wydana z pewnymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie w trybie zwykłym, jednak uchybienia te nie stanowiły takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. SKO wskazało, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka G.K. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej było prowadzone wobec każdego z rodziców odrębnie. Przepisy wymagały prowadzenia jednego postępowania w tym zakresie wobec obojga rodziców jednocześnie. Wydane zostały dwa odrębne rozstrzygnięcia w stosunku do każdego z rodziców. Kolegium zauważyło jednak, że w realiach sprawy dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy w zakresie ustalenia opłaty koniecznym było uprzednie rozpatrzenie wniosku J.K. o odstąpienie od ustalenia opłaty złożonego w toku prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty względem matki dziecka. Organ I instancji w wyniku rozpatrzenia tego wniosku odstąpił w całości od ustalenia przedmiotowej opłaty matce dziecka, co prawidłowo powinno znaleźć odzwierciedlenie również w prowadzonym postępowaniu o ustalenie opłaty skarżącemu i sentencji kwestionowanej decyzji. Skoro organ odstąpił wobec matki dziecka od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej, to w pełni uzasadnione było wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt dziecka w ww. placówce tylko wobec ojca dziecka. W ocenie Kolegium wadliwość ta z uwagi na całokształt sprawy nie stanowi wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. gdyż wskazane uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji nie wywołały skutków prawnie nie do zaakceptowania. Skarżący nie wykazał także, że ustalenie wobec niego opłaty w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 193 ust. 1 i 2 ustawy. Dodatkowo zauważono, że pracownik organu, który został ustanowiony kuratorem nie wydawał kwestionowanej decyzji, dlatego zarzut w tym zakresie jest niezasadny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2014 r., względnie wznowienie postępowania celem uchylenia ww. decyzji. Skarżący zarzucił, że ustalenia poczynione przez organ są wewnętrznie sprzeczne i prowadzą do nielogicznych wniosków. Podniósł, że art. art. 193 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na rodziców dziecka umieszczonego w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej solidarną odpowiedzialność, czyli współuczestnictwo materialne obojga rodziców w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o odpłatności za umieszczenie dziecka w placówce. Postępowania wobec obojga rodziców toczyły się odrębnie i zostały zakończone odrębnymi decyzjami w sytuacji, gdy powinna być wydana jedna decyzja wobec obojga rodziców, to powoduje rażące naruszenie prawa, ponieważ ogranicza prawa strony. Nadto zarzucił, że strona nie miała możliwości czynnego udziału w postępowaniu z powodu nieobecności, a wyznaczony kurator nie był bezstronny i nie kierował się interesem strony, gdyż był jednocześnie pracownikiem organu i brał udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji, co powodowało obowiązek wyłączenia tego pracownika. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniło, że zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy osobami zobligowanymi do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, niezależnie od władzy rodzicielskiej. Obowiązek ponoszenia opłaty jest obowiązkiem rodziców mającym umocowanie ustawowe. Wywodzi się z obowiązku opieki i wychowania dziecka spoczywającym na rodzicach. Za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Organ zobowiązany jest wydać jedną decyzję ustalającą opłatę, z reguły od obojga rodziców, a jedynie wyjątkowo od jednego z nich np. gdy drugi rodzic nie żyje, jest nieustalony albo odstąpiono od ustalenia od niego opłaty. Kolegium wskazało, że jeżeli istnieją podstawy do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a strona złoży wniosek o odstąpienie od jej ustalenia, to wniosek ten powinien być rozpatrzony przed wydaniem decyzji ustalającej, bowiem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty. Decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty jest decyzją wcześniejszą w stosunku do decyzji ustalającej. W przedmiotowej sprawie matka G.K. wnioskiem z dnia 12 września 2013 r. wystąpiła o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Starosta decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odstąpił od ustalenia opłaty J.K. za pobyt dziecka G.K. w Pogotowiu Opiekuńczym za okres od 17 maja 2013 r. na czas pobytu w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie dłużej niż do 31 grudnia 2013 r. Powyższe skutkowało bezprzedmiotowością postępowania w sprawie ustalenia opłaty J.K.. Z tej przyczyny dnia [...] września 2013 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt G.K. w placówce tylko wobec ojca M.K. Dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta wydał decyzję ustalającą odpłatność. SKO zauważyło, że naruszenia prawa należy uznać za rażące, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W orzecznictwie i w literaturze podkreśla się wymóg "oczywistej sprzeczności" decyzji z prawem. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa obligująca do wzruszenia i wyeliminowania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu z powodu nieobecności i zarzutu braku bezstronności wyznaczonego kuratora Kolegium uznało je za niezasadne i niezasługujące na uwzględnienie. Wyjaśniło, że jeżeli organ nie może ustalić, według przyjętych regulacji, miejsca zamieszkania (pobytu) strony, to istnieją podstawy do stwierdzenia nieobecności strony, co konsekwentnie prowadzi do zwrócenia się do Sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora dla takiej osoby. Pracownik, który został ustanowiony kuratorem M.K. nie wydawał kwestionowanej decyzji zatem zarzut bezstronności nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję M.K. – zastępowany przez pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2014 r., względnie wznowienie postępowania w celu uchylenia tej decyzji. Kwestionowanej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 193 ust. 1 i 2 ustawy poprzez wydanie decyzji bez udziału biologicznej matki G.K. i skierowaniu rozstrzygnięcia wyłącznie do M.K. - ojca G.K., z całkowitym pominięciem nałożenia obowiązku odpłatności na drugiego rodzica - J.K., mimo, że naruszony przepis nakłada na rodziców dziecka umieszczonego w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej solidarną odpowiedzialność, a co kreuje współuczestnictwo materialne obu rodziców w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o odpłatności za umieszczenia dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej. W uzasadnieniu podniesiono, że organ uznał zasadność zarzutów podnoszonych przez stronę, jednak doszedł do nieprawidłowych wniosków, że stwierdzone naruszenia nie stanowiły takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Wywiedziono, że współuczestnictwo kilku osób po jednej stronie postępowania ma charakter materialny, gdy jego przedmiot stanowią prawa lub obowiązki im wspólne lub oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Postępowanie prowadzone w sprawie administracyjnej, w której zachodzi współuczestnictwo materialne musi kończyć się wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej o sytuacji prawnej wszystkich stron postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, z mocy art. 1 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na gruncie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) jedną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine). Jako rażące kwalifikowane są naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisy kompetencyjne i również przepisy procesowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck W – wa 1996 r., s. 717). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się konsekwentnie, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96 i z dnia 6 sierpnia 1984 r., GAP 1986, Nr 1, s. 45). W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładaniu prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA x dnia 10 września 1997 r., III SA 1148/96). Wobec powyższego, podzielając w szczególności stanowisko NSA w kwestii "rażącego naruszenia prawa" (wadliwości decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego ([...]), utrzymująca własną decyzję z dnia [...] września 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej dotknięta jest wadliwością wymienioną we wspomnianym wyżej przepisie procesowym. Otóż Kolegium dopuściło się rażącego naruszenia przepisów art. 27 § 1a i art. 127 § 3 k.p.a., bowiem w składzie Kolegium orzekającym w następstwie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, brała udział D.O., która była również członkiem składu Kolegium rozpoznającego przedmiotową sprawę po raz pierwszy. Wydając decyzję z dnia [...] września 2019 r. Kolegium działało w składzie: Przewodniczący – A.M.; Członkowie – K.W i D.O. Ponownie rozpoznając sprawę i wydając skarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 Kolegium orzekało w składzie: Przewodniczący – R.Z.; Członkowie – D.O. i P.P. Przypomnieć tu należy, że ustawą z dnia 24 września 2009 r. w zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego dodany został przepis art. 27 § 1a, w którym wprost wskazano, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis ten zaczął obowiązywać z dniem 8 grudnia 2009 r. Zmiana ta podyktowana była koniecznością rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych występujących zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym. Kwestią budzącą te rozbieżności było bowiem ustalenie czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 §1 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSA i WSA 2007/3/61, ZNSA 2007/3/87, gdzie ten Sąd uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zd. pierwsze k.p.a. mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wiosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., wskazując, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zagadnienie to było również przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt. P 57/07 orzekł, że "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 §1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolite Polskiej (publ. OTK – A- 2018/10/178, Dz.U.RP2008/229/1539). Również w wyroku z dnia 10 marca 2009, sygn. akt II OPS 2/09/ONSAIWSA 2009/4/60 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej, wnioskiem o ponowne rozpoznanie prawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. Podzielając w pełni zaprezentowane stanowisko, Sąd tu orzekający uznał, że skoro w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpoznającym sprawę niniejszą brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwszą decyzję, to organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 27 § 1a w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Obliguje to Sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną w niej powyżej ocenę stwierdzonego naruszenia prawa i przy ustalaniu składu orzekającego rozpoznającego wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy, ustali inny skład personalny niż w poprzedniej decyzji z dnia [...] września 2019 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.