II SA/Rz 673/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 marca 2023 r. nr N-I.7581.2.4.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda"/"organ II instancji") decyzją z dnia 21 marca 2023 r. nr N-I.7581.2.4.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022, poz.2000, dalej: "K.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n.") - po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: "Gmina"), od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta"/"organ I instancji") z 31 stycznia 2023 r. nr GN.6821.16.2020, orzekającej: w pkt 1 - o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], obecnie położonej w obr. [...] i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha powstałej w wyniku podziału działki nr [...]o pow. 0,2036 ha, w pkt 2 - o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], obecnie położonej w obr. [...] i oznaczonej jako działka nr [...] o pow.0,0354 ha, w pkt 3 - o wygaszeniu dzierżawy na części nieruchomości obecnie położonej w obr. [...] i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1712 ha powstałej w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,2036 ha, w pkt 4 - o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,2036 ha na działki nr nr: [...] o pow. 0,0316 ha i [...] o pow. 0,1712 ha, w pkt 5 - o zobowiązaniu osoby wymienionej w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na kwotę 153 384,41 zł oraz w pkt 6 - o rozłożeniu na raty zwaloryzowanego odszkodowania, o którym mowa w pkt 5 – uchylił decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z 13 maja 2020 r., S.K., reprezentowana przez pełnomocnika (dalej: "Skarżąca"), wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") o zwrot nieruchomości położonej w chwili wywłaszczenia w obr. [...] i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4166 ha podnosząc, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z faktem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi własność Gminy [...] (dalej: "Gmina"), Wojewoda postanowieniem z 17 listopada 2020 r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od rozpatrzenia sprawy, wskazując jednocześnie Starostę [...] do jej załatwienia. Starosta, decyzją z 31 stycznia 2023 r., orzekł w sposób, jak wyżej wskazano. Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego zarzucając, że zwrot nieruchomości jest bezpodstawny. Zdaniem Gminy umowa zawarta 1 grudnia 1989 r. ze Skarżącą nie cechowała się przymusem i nie była zawarta pod groźbą wywłaszczenia. Wojewoda uznał odwołanie za zasadne. Wskazał, że aktualnie kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. Przepisy te dotyczą jednak sytuacji, w których do wywłaszczenia doszło w czasie, w którym obowiązywała ww. ustawa. Natomiast, jeżeli do wywłaszczenia doszło w okresie wcześniejszym, to w takim przypadku znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 216 u.g.n. Skoro wniosek o zwrot nieruchomości został wniesiony 14 maja 2020 r. i wskazywał na umowę sprzedaży, którą zawarto 1 grudnia 1989 r. z Kierownikiem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...], reprezentującym Skarb Państwa (akt notarialny Rep. [...] z 1 grudnia 1989 r.), to jak wynika z treści art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: "ustawa z 1985 r."). Przepis ten został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawę (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i ma nie tylko charakter przejściowy (jak wskazuje na to tytuł rozdziału 1 Działu VII ustawy), ale i charakter szczególny. Poprzez zawarcie w tym przepisie sformułowania o jego stosowaniu jedynie "odpowiednim", nie można go stosować do każdej umowy, która została zawarta pomiędzy osobą fizyczną a Skarbem Państwa a więc umowy, o której mowa w art. 8 ustawy z 1985 r. Wojewoda nawiązał do orzecznictwa gdzie wskazano, że "przepis ten stanowił ogólną podstawę do nabywania przez Skarb Państwa nieruchomości, które nie stanowiły własności państwowej, (...). W odróżnieniu bowiem od przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), na podstawie którego była zawierana umowa przez "ubiegającego się o wywłaszczenie" z właścicielem nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, na zasadzie art. 8 ustawy z 1985 r. były zawierane wszystkie umowy przez państwowe jednostki organizacyjne, w wyniku których jednostki te nabywały nieruchomości nie stanowiące własności państwowej. Były to zatem także umowy zawierane "na zasadach ogólnych". Powyższe potwierdza w szczególności doktryna, która odwołując do orzecznictwa Sądu Najwyższego, akcentuje fakt, że przepisy ustawy z 1985 r. nie znały swoistej "umowy wywłaszczeniowej" na wzór art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (vide: Stanisław Rudnicki – "Prawo obrotu nieruchomościami", wydanie 2, C.H.BECK, Warszawa 1996 r. str. 530), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 1116/22.). Zatem warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność wykazania w danym przypadku takich dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być np. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji. Chodzi bowiem o wykazanie z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego a nie, że np. została nabyta jako przedmiot tzw. dowłaszczenia albo z uwagi na fakt, że potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna lub pomocna przy realizacji danego, skonkretyzowanego celu wywłaszczenia. W konkluzji Wojewoda wskazał, że orzecznictwo jednolicie uznaje, że na gruncie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania takiej umowy z procedurą wywłaszczeniową. Dopiero takie powiązanie dowodziło tego, że we wspomnianym stosunku cywilnoprawnym została zachwiana zasada swobody woli stron. Zatem tylko nabycie nieruchomości na podstawie umowy bezpośrednio związanej z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją na niej celu publicznego, które miało miejsce pod rządami ustawy z 1985 r., stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie tej ustawy - w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zatem z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie wniosku Skarżącej z 13 maja 2020 r., o zwrot nieruchomości położonej w chwili wywłaszczenia w obr. [...] i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4166 ha Wojewoda zadecydował o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, a to: - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania, przejawiające się w zaniechaniu zapoznania się z aktami i merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego oraz braku rozstrzygnięcia o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wbrew żądaniu wniosku, niewłaściwym i przedwczesnym zastosowaniu art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji, kiedy zasadne jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. 2. Stanowiące konsekwencje naruszeń przepisów postępowania błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, a polegające na przyjęciu, że umowa cywilnoprawna była zawierana na zasadach ogólnych (a więc dobrowolnych) i nie była powiązana z procedurą wywłaszczenia. Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zarzuty skargi zostały rozwinięte. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Działka nr [...], której dotyczy wniosek o zwrot, nabyta została na rzez Skarbu Państwa aktem notarialnym sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] w dniu 1 grudnia 1989 r. Rep. [...], w trybie art. 8 ustawy z 1985 roku. Z załączonego do akt badania wieczystoksięgowego, stanowiącego integralną część mapy [...] wynika, że działka nr [...] położona w obr. [...], objęta KW [...] na podstawie decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 24 marca 1992 r. znak P.N/l-701960/201/A/92 stała się własnością Gminy. Decyzją z 29 czerwca 1990 r. znak G II 8410/P/87/90 działka [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...] (mapa nr [...]). Działka nr [...] została odłączona do KW [...] i stanowi obecnie własność Gminy. Dodatkowo w wyniku modernizacji ewidencji gruntów dla obr. [...], zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] położoną w obr. [...]. Zatem wniosek o zwrot dotyczy tej działki. Starosta uznał, że akt notarialny zawarty w trybie art. 8 ustawy z 1985 roku był w istocie wywłaszczeniem i po dokonaniu podziału, orzekł o zwrocie działki nr [...]. Jednocześnie w decyzji z dnia 31 stycznia 2023 r. rozstrzygnął o zagadnieniach związanych ze zwrotem. Natomiast Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Gminy, uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, nie dopatrując się w akcie notarialnym z 1 grudnia 1989 r. Rep.[...] cech wywłaszczenia. Decyzja Wojewody z dnia 21 marca 2023 r. stanowi przedmiot skargi. II. Przepisy prawa, które dotyczą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zostały prawidłowo wskazane i przytoczone w zaskarżonej decyzji. Także rozważania odnoszące się do art. 8 ustawy z 1985 roku wraz z podglądami doktryny i orzecznictwa odnośnie do charakteru tego przepisu znalazły się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji. Sąd podziela stanowisko Wojewody w tym zakresie i dlatego ponowne przedstawianie przepisów prawa materialnego i ich wykładni jest zbędne. III. W rozpoznawanej rozważania organu II instancji dotyczące prawa materialnego nie zostały jednak powiązane z oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Stwierdzenie to dotyczy przede wszystkim braku jakiejkolwiek oceny aktu notarialnego z dnia 1 grudnia 1989 r. Rep. [...], którym Skarb Państwa nabył od Skarżącej nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot. Zasadnie skarga podnosi, że treść tego aktu notarialnego ma kluczowe znaczenie dla oceny charakteru zawartej umowy. Lektura aktu notarialnego wskazuje, że zawiera on zapisy, które wymagają wnikliwej oceny. I tak, w § 1 zawierającym opis nieruchomości odnotowano, że działy I – sp i IV tej księgi (prowadzonej dla działki nr [...]) są wolne od wpisów, natomiast w dziale III tej księgi wpisane jest ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na rzez Skarbu Państwa. Poza tym w § 4 aktu notarialnego wpisano oświadczenie osoby działającej w imieniu Skarbu Państwa, że nieruchomość kupuje i wyjaśnia, że "jest ona niezbędna do realizacji budownictwa jednorodzinnego w ramach osiedla [...] i na ten cel może być wywłaszczona". Wreszcie zapis § 11 aktu notarialnego o zwolnieniu z opłaty skarbowej z podaniem materialnoprawnej podstawy zwolnienia wymaga powiązania z tekstem przepisu na podstawie którego dokonano zwolnienia, gdyż ustawa o opłacie skarbowej precyzyjnie wskazywała przypadki zwolnienia z opłaty skarbowej. Brak analizy treści aktu notarialnego i oceny zawartych tam zapisów dowodzi, że Wojewoda, dokonując de facto odmiennej, niż to uczynił Starosta oceny tego dowodu, naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji, poprzez brak oceny aktu notarialnego i uzasadnienia w tym zakresie, naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenia tych przepisów dokonano w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), dlatego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie organ II instancji podda wnikliwej ocenie akt notarialny, o którym wyżej mowa, w szczególności zapisy § 1, § 4 i § 11 i na tej podstawie ustali charakter zawartej umowy (czy jest to stricte umowa cywilnoprawna, czy też umowa bezpośrednio powiązana z procedurą wywłaszczeniową).