II SA/Rz 674/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Skarżonym postanowieniem z dnia [...] 2012r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), określanej dalej jako "K.p.a." stwierdził niedopuszczalność odwołania szczegółowo wymienionych osób od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012r. Nr [...] znak: [...] zezwalającej Burmistrzowi [...] na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa małej obwodnicy [...] – droga gminna klasy "G" usprawniającej ruch w zabytkowej części miasta oraz zabezpieczającej dojazd do stref rekreacyjnych i przemysłowych pomiędzy ul. M. i ul. G. długości ok.1,7 km wraz z oświetleniem drogowym, odcinek od km 0+008,93 do km 1+622,57 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi na szczegółowo wymienionych działkach położonych w jednostce ewidencyjnej [...] , obręb ewidencyjny [...] ". W uzasadnieniu wskazano, że wymienioną wyżej decyzją Starosta [...] zezwolił na realizację wskazanej inwestycji drogowej, zatwierdzając równocześnie projekt budowlany oraz podział wymienionych w decyzji nieruchomości. W dniu 30 marca 2012r. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynęło datowane 28 marca 2012r. pismo Z. P. zatytułowane: "zażalenie na decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2012r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji tzw. małej obwodnicy [...]". W piśmie tym wskazane zostało, że składający je działa imieniem własnym oraz podpisanych pod jego treścią innych osób – mieszkańców [...]. W piśmie z dnia 9 maja 2012r. (znak: [...]) Wojewoda [...] wezwał Z. P. do wyjaśnienia, czy działa on jako pełnomocnik osób "popierających zażalenie", a jeśli tak to do nadesłania stosownego pełnomocnictwa. W odpowiedzi Z. P. podał, że zażalenie złożone zostało tak przez niego, jak też przez wszystkie podpisane pod jego treścią osoby, dołączając jednocześnie pisemne oświadczenie grupy osób, których zamiarem jest, by pismo datowane 28 marca 2012r. uznane zostało jako ich zażalenie na decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012r. Po porównaniu listy osób, które złożyły pismo z dnia 28 marca 2012r. oraz listy osób dołączonej do pisma wyjaśniającego Z. P. Wojewoda [...] ustalił, że odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012r. złożyli: Z. P., M. C., H. D., R. D., J. E., T. F., C. G., J. G., W. G., H. G., A. H., Ł. K., M. L., W. L., J. M., B. M., M. N., R. P., H. P., M. S., M. S., K. S., A. S., J. S., A. S., L. S., S. T., C. W., J. Z., F. B., P. P., D. P. i E. P. W ocenie organu drugiej instancji, odwołanie te złożone zostało przedwcześnie. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Następnie organ zwrócił uwagę, iż w sprawie ma zastosowanie art. 49 K.p.a. przewidujący możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wojewoda podniósł, że tego rodzaju szczególnym przepisem na gruncie rozpoznawanej sprawy jest art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową". Stanowi on, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają wskazaną decyzję dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Organ podkreślił, że zawiadomienie, o którym mowa w tym przepisie ma walor jedynie informacyjny. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na art. 110 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jako, że doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego, to nie jest prawnie dopuszczalne kwestionowanie decyzji, która do takiego obrotu nie weszła. Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Wojewoda wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że o wydaniu kwestionowanej decyzji Starosta [...] zawiadomił strony postępowania (poza wnioskodawcą) w trybie obwieszczenia poprzez: - wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym [...] w dniach 20.03-13.04.2012r., - wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego [...] w dniach 20.03-13.04.2012r., - zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miejskiego [...] w dniach 21.03-13.04.2012r., - opublikowanie w prasie lokalnej – w dzienniku "[...]" w dniu 20 marca 2012r. Wojewoda podkreślił, że skoro pierwsze publiczne ogłoszenie decyzji nastąpiło w dniu 20 marca 2012r., to domniemane doręczenie decyzji stronom postępowania nastąpiło w dniu 3 kwietnia 2012r., zaś termin do wniesienia od niej odwołania rozpoczął swój bieg dnia 4 kwietnia 2012r. Tymczasem odwołanie złożone zostało w dniu 30 marca 2012r. bezpośrednio do Starostwa Powiatoweg [...], a zatem czynności tej dokonano przedwcześnie. Wojewoda zaznaczył, że tak w zawiadomieniu o wydaniu decyzji, jak i na obwieszczeniach znajduje się informacja wskazująca, że "pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia zawarte jest w decyzji". Decyzja z kolei poucza, że służy od niej odwołanie do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Wskazuje jednocześnie, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. P. oraz odrębnie wspólną skargę złożyli J. S., L. S., C. W., M. W., T. F., M. L., J. L., J. L., J. W., J. G., M. G., C. G., W. G., M. K., R. K., Z. B., Z. B., A. S., E. P., D. P., P. P., I. M., K. S., R. K., A. S., A. H., Z. H., J. M., Z. M., J. E., Z. E., L. N., M. N., T. N., Ł. S., S. S., F. B., E. B., M. C., Z. W., H. W., J. D., G. D., S. D., J. D., K. D., H. G., M. G., M. S., M. S., R. G., J. Z., S. T., H. P., B. M., A. L., M. L. i W. L. Skarżący wyrazili zdziwienie kwestionowanym rozstrzygnięciem Wojewody. Podnieśli, że część z nich otrzymało pisemne zawiadomienie Starosty [...] o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2012r. i w terminie 14 dni licząc od daty otrzymania tego zawiadomienia złożyli odwołanie od wymienionej decyzji. Podnieśli, że kwestionowana przez nich decyzja została publicznie ogłoszona w dniu 20 marca 2012r., a zatem w dacie składania odwołania tj. 30 marca 2012r. funkcjonowała już w obrocie prawnym. Wskazali, że celem art. 49 K.p.a. jest ochrona strony tzn. pozostawienie jej czasu na zapoznanie się z treścią decyzji. Intencją ustawodawcy nie było zaś blokowanie możliwości skarżenia decyzji. W skardze zarzucono także, iż organ drugiej instancji celowo odczekał na upływ terminu na zakwestionowanie przedmiotowej decyzji Starosty i dopiero wówczas wezwał jednego ze skarżących do wyjaśnienia, czy jest pełnomocnikiem pozostałych stron. Dodatkowo Z. P. wskazał, że stanowisko Wojewody [...] jest dla niego tym bardziej niezrozumiałe, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2012r. wydana została w ponownym postępowaniu prowadzonym na skutek uchylenia przez Wojewodę [...] poprzedniej decyzji Starosty. Wskazał, że odwołanie od tej pierwszej decyzji organu pierwszoinstancyjnego złożył on także w terminie 14 dni, liczonym od daty doręczenia mu zawiadomienia o wydaniu tej decyzji i wówczas organ nie zakwestionował terminowości wniesionego środka odwoławczego. Składający skargę wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia, o uznanie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012r. za złożone z zachowaniem terminu i jego merytoryczne rozpoznanie. Z ostrożności procesowej wnieśli natomiast o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Postanowieniem z dnia 31 października 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę wymienionych wyżej osób, oprócz skargi Z. P., która stanowi przedmiot rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (tak materialnym, jak i procesowym), co wynika z brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Wyeliminowanie kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) poprzez jego uchylenie następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), określanej następnie jako "P.p.s.a.". W przypadku braku istnienia tego rodzaju naruszeń skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też wskazaną w niej podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było postanowienie Wojewody [...] stwierdzające - w oparciu o art. 134 K.p.a. -niedopuszczalność odwołania szczegółowo określonych w nim osób od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwagi na jego przedwczesność. W uzasadnieniu organ wywiódł, że skoro pierwsze publiczne obwieszczenie treści powyższej decyzji nastąpiło dnia 20 marca 2012r., to domniemane doręczenie decyzji stronom nastąpiło w dniu 3 kwietnia 2012r., a termin do wniesienia od niej odwołania rozpoczął bieg 4 kwietnia 2012r. Odwołanie od decyzji złożone tymczasem zostało w dniu 30 marca 2012r., a zatem zanim rozpoczął się bieg terminu do dokonania powyższej czynności. Organ podkreślił, że skoro dzień doręczenia decyzji jest jednocześnie dniem wprowadzenia jej do obrotu prawnego, to nie jest prawnie dopuszczalne kwestionowanie decyzji, która do takiego obrotu jeszcze nie weszła. Przedstawione stanowisko Sąd podziela. Kwestionowana decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy małej obwodnicy [...] zapadła na podstawie regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Akt ten w art. 11f ust. 3 przewiduje szczególne rozwiązanie w zakresie doręczenia tego rodzaju decyzji. Stanowi on mianowicie, że jest ona doręczana jedynie wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony zawiadamia się o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty zawiadamiany jest o wydaniu takiej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Powołany wyżej przepis jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 K.p.a., przewidującym zawiadamianie stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Wskazany ostatnio art. 49 K.p.a. stanowi jednocześnie, iż w przypadkach, w których jest on stosowany, zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Pierwszy dzień takiego publicznego ogłoszenia jest zatem dniem, od którego rozpoczyna swój bieg czternastodniowy termin wskazany w art. 49 K.p.a., a którego upływ uważa się za dzień dokonania doręczenia. Stwierdzenie powyższe nie może budzić wątpliwości w świetle literalnej wykładni powołanego art. 49 K.p.a., który posługuje się w swej treści pojęciem "dzień publicznego ogłoszenia", z czego wynika że chodzi w nim właśnie o pierwszy, nie zaś o ostatni dzień takiego ogłoszenia. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że pierwszym dniem publicznego ogłoszenia o treści decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej był 20 marca 2012r. Zatem to od niego należy liczyć wynikający z art. 49 K.p.a. termin 14 dni. Jego upływ jest zaś, jak wskazuje ten ostatni przepis, uważany za dzień doręczenia, od którego z kolei oblicza się wynikający z treści art. 129 § 2 K.p.a. czternastodniowy termin na złożenia odwołania od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Skoro więc, w świetle powyższego, doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu 3 kwietnia 2012r. (14 dzień liczony od 20 marca 2012r.), to czternastodniowy termin z art. 129 § 2 K.p.a. na złożenie o dniej odwołania zaczął biec w dniu 4 kwietnia 2012r., a upłynął 18 kwietnia 2012r. Tym samym zasadne było stwierdzenie Wojewody, iż odwołanie Z. P. złożone 30 marca 2012r. jest przedwczesne, a w związku z tym niedopuszczalne. Należy podkreślić, iż w zawiadomieniu z dnia 14 marca 2012r. znak: [...] wskazane jest, że na wniosek Burmistrza [...] zapadła decyzja z dnia [...] marca 2012r., z której treścią strony mogą zapoznać się w siedzibie Starostwa Powiatowego [...] oraz, że pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia zawarte jest w tej decyzji. Decyzja ta wskazuje zaś, że można się od niej odwołać do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Doręczenie uważa się zaś za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. W dokonanych w niniejszej sprawie, a wskazanych wyżej obwieszczeniach, oprócz informacji o treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012r., informacji o możliwości zapoznana się z nią w siedzibie Starostwa Powiatowego [...] i o tym, że pouczenie o przysługujących od niej środkach zaskarżenia zawarte jest w tej decyzji znajduje się dodatkowe stwierdzenie, że "obwieszczenie uważa się za doręczone po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że nawet dla osoby nie znającej treści stosownych, przedstawionych wyżej, regulacji prawnych, nie mógł budzić wątpliwości sposób i termin zakwestionowania decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2012r. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego tego, iż skarżący odwoływał się wcześniej od poprzedniej decyzji Starosty [...], która następnie uchylona została przez Wojewodę, który wówczas nie zakwestionował terminowości złożonego przez niego odwołania Sąd wskazuje, że kwestia ta wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Jego przedmiotem jest bowiem postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania m. in. Z. P. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [....] marca 2012r. Z uwagi na powyższe, a zatem wobec niestwierdzenia uchybień przepisom prawa przez kontrolowane rozstrzygnięcie, jak też wad kontrolowanego postępowania Sąd oddalił niniejszą skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.