II SA/Rz 674/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. S. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi Z. R. i W. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO, lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...], Burmistrz po rozpoznaniu wniosku Gminy - stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia obejmującego budowę drogi nr 2KDI w B. na działkach nr 1618/4, 1586, 1587/7, 1587/8, 1579/9, 1588, 1589, 1591, 1590, 1593, 1592, 1594/2, 1598, 1533/5, 1599, 1605, 1606, 1607, 1608 wraz z działkami nr 1602/3, 1600, 1624/77, 1604 mieszczącymi się w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko. W. S. i Z. R. w dniu 14 lutego 2011 r. złożyli do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. We wniosku oraz w dalszych pismach wnioskodawcy wskazali m.in., że karta informacyjna przedsięwzięcia, dla którego wydana została kwestionowana decyzja została sfałszowana. W dokumencie tym stwierdzono bowiem w sposób niezgodny z prawdą, że na terenie projektowanego pasa drogowego nie występują drzewa, a jedynie roślinność ogrodowa. W ocenie wnioskodawców, w fałszowanej karcie informacyjnej nie ma jakiejkolwiek wzmianki na temat zamierzonej i zaplanowanej degradacji środowiska naturalnego przez wycięcie ponad 60 sztuk (25-30 – letnich) świerków i sosen oraz dokonywanej zmianie istniejących stosunków wodnych na torfowiskach starego W., gdzie zlokalizowano trasę drogi. Ich zdaniem przy wydaniu decyzji środowiskowych uwarunkowaniach doszło do kilkukrotnego poświadczenia nieprawdy przez A. M., Kierownik Referatu Ochrony Środowiska w Urzędzie Gminy [...] W związku z powyższym doszło do złamania ustawy z 27 kwietnia 2011 r. – Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 127 pkt 6 i art. 75. Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że stosowanie do art. 11 tej ustawy decyzja wydana z naruszeniem przepisów ochrony środowiska jest nieważna. Nadto obwieszczenie dotyczące inwestycji nie było wywieszone na tablicach ogłoszeń w pobliżu miejsca inwestycji. Pismem z 21 marca 2011 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2010 r. Decyzją z [...] maja 2013 r. nr.[...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż nie sposób uznać, że jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności – inaczej niż wywodzą wnioskodawcy – nie można stwierdzić, że decyzja ta rażąco narusza prawo. W ocenie Kolegium postępowanie w niniejszej sprawie zostało co zasady przeprowadzone w sposób zgodny z wymogami proceduralnymi, zaś wydana decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez wnioskodawców, stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu sfałszowania karty informacyjnej przedsięwzięcia organ stwierdził, że stanowi on gołosłowną tezę wnioskodawców, opartą na niezrozumieniu pojęcia fałszerstwa dokumentu, które polega na jego podrobieniu lub przerobieniu w celu użycia za autentyczny. Oceniając tak rozumiany zarzut, Kolegium uznało, że ewentualna wadliwość karty informacyjnej przedsięwzięcia w omawianym wyżej zakresie nie uzasadnia zastosowania sankcji nieważności względem inkryminowanej decyzji. Po pierwsze wskazało, że decyzja ta ogranicza się do stwierdzenia braku potrzeby oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Ewentualna wadliwość opisu przedsięwzięcia w zakresie dotyczącym konieczności usunięcia drzew kolidujących z przebiegiem projektowanej drogi, nie stanowi okoliczności mającej jakiekolwiek znacznie dla jego kwalifikacji jako przedsięwzięcia. Po drugie, ewentualne błędne założenia zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia w zakresie dotyczącym braku potrzeby wycinki drzew nie przesądzają automatycznie o wadliwości stanowisk Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego co do braku potrzeby przeprowadzenia odziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po trzecie kwestionowana decyzja środowiskowa nie dezaktualizuje obowiązku uzyskania – w razie konieczności usunięcia drzew – stosownej decyzji wydanej w trybie przewidzianym ustawą o ochronie przyrody, której przepisy zawierają regulacje gwarantujące ochronę zieleni oraz zadrzewienia. Reasumując Kolegium nie podzieliło zarzutów wnioskodawców i stwierdziło, że decyzja z [...] czerwca 2010 r. nie narusza rażąco prawa. Analiza decyzji pod kątem istnienia innych kwalifikowanych wad prawnych wymienionych art. 156 § 1 k.p.a. nie prowadzi również do pozytywnych w tym względzie rezultatów i nie daje podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W. S. i Z. R. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując zasadność decyzji SKO z [...] maja 2013 r., przedstawili zarzuty podobne jak w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z [...] lutego 2014 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium uznało, że zarzuty sformułowane w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. W znacznej części Kolegium powtórzyło argumentację prawną jak w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji i wskazało, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2010 r. - nie stwierdziło wad kwalifikowanych decyzji, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców Kolegium powtórzyło argumentacje jak w uprzedniej decyzji. Reasumując stwierdziło, że decyzja Burmistrza z [...] czerwca 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., i zasadna jest odmowa stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji powyższego zaskarżona decyzja SKO o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest słuszna i zgodna z prawem. W. S. i Z. R. wnieśli wspólnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący zarzucili Kolegium, że nie rozstrzygał ponownie sprawę nieprzygotowany merytorycznie, gdyż nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia decyzji zgodnych z prawem. Nadto w treści zaskarżonej decyzji brak jest logiki i spójności. Skarżący zacytowali znaczną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podając, że służy to merytorycznemu odniesieniu się do jej treści. Zarzucili, że SKO wybiórczo eksponuje w uzasadnieniu odmowy - ustawę o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co stanowi w ich ocenie złamanie tej ustawy. Skarżący zarzucili, nadto świadome łamanie prawa przez funkcjonariuszy Urzędy Gminy - co potwierdza obieg dokumentów. Skarżący nie zgodzili się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji SKO i podnieśli, że niczym nieuzasadniona chęć zniszczenia ich działki przez Burmistrza, oraz SKO - to wynik tego, że Burmistrz na jednej z ich działek zrealizował samowolę budowlaną i aktualnie po interwencji inspektora nadzoru budowlanego - ma ją usunąć. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. referendarz sądowy WSA zwolnił skarżącego od wpisu od skargi w 1/2 części, w pozostałej części odmówił zwolnienia od kosztów sądowych. WSA postanowieniem z 15 września 2014 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych w 3/4 częściach. Postanowieniem z 8 sierpnia 2014 r. referendarz sądowy WSA zwolnił skarżącą od wpisu od skargi w 1/2 części, w pozostałej części odmówił zwolnienia od kosztów sądowych. WSA postanowieniem z 15 września 2014 r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych w 3/4 częściach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się skuteczna o czym zadecydowały przyczyny, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Na wstępie Sąd obowiązany jest wyjaśnić stronom postępowania, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykonując tak rozumianą kontrolę zaskarżonej decyzji SKO, należało stwierdzić, iż Organ ten dopuścił się naruszenia przepisów normujących udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W szczególności doszło do naruszenia art. 31 § 2 K.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd analizując przekazany mu wraz ze skargą materiał dowodowy, nie mógł pominąć załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. S. pisma Stowarzyszenia O. – K. "[...]" o nr [...]. Pismo to zostało skierowane w sposób wyraźny do SKO. Z jego treści wynika m.in., iż w/w organizacja społeczna wyraża sprzeciw wobec decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], czyli decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji. Kolegium rozpoznając wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożone przez strony skarżące nie podjęło próby wyjaśnienia, czy pismo to stanowiło wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jak również nie wyjaśniło czy stanowi ono środek odwoławczy od decyzji wydanej przez SKO w pierwszej instancji. O przedmiotowym piśmie milczy treść uzasadnienia kontrolowanej przez WSA decyzji. Jednocześnie Kolegium skierowało swą decyzję do w/w Stowarzyszenia o czym świadczy załączone do niej zwrotne potwierdzenie odbioru. W rezultacie dostrzeżonych zaniechań, Organ w sposób niewątpliwy naruszył regulacje zawarte w art. 31 § 1, 2 i 3 K.p.a., dotyczące udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, w tym również przepisy art. 7 i 77 tego Kodeksu obligujące SKO do wszechstronnego wyjaśnienia i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie przytoczonych wyżej unormowań mogło mieć wpływ na wynik postępowania bowiem o udziale organizacji społecznej w postępowaniu organ rozstrzyga w drodze zaskarżalnego postanowienia. Dopiero w wyniku pozytywnego dla Stowarzyszenia postanowienia o dopuszczeniu do udziału w toczącym się postępowaniu podmiot ten należało traktować jak stronę postępowania, co winno polegać na doręczeniu mu kończących to postępowanie rozstrzygnięć. W niniejszym postępowaniu SKO nie wydało na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania a pomimo tego skierowało do Stowarzyszenia O. – K. "[...]" swe rozstrzygnięcie. Ponadto istotne naruszenie przepisów postępowania wiąże się z niewyjaśnieniem czy wspomniane wyżej pismo stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego treść wydaje się spełniać wymogi określone w art. 127 § 1 K.p.a. stawiane odwołaniu, a tym samym także wnioskom o ponowne rozpatrzenie spraw. Nierozpoznanie przez organ wniosku o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., podobnie jak nierozpoznanie odwołania i wydanie decyzji rozstrzygającej o zasadności środków odwoławczych złożonych przez pozostałe strony postępowania, stanowi oczywiste naruszenie przepisów K.p.a. nakazujących organowi odwoławczemu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przy szczególnym uwzględnieniu zarzutów zawartych w treści środka odwoławczego. Jednocześnie, jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji to nie przysługuje jej prawo wniesienia odwołania, a tym samym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wyjątek w tym względzie stanowi postępowanie wymagające udziału społeczeństwa a więc postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. nr 1235 ze zm.; zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Trzeba bowiem zauważyć, że z mocy art. 44 ust. 2 w/w ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Nie sposób pominąć, iż SKO wydając zaskarżoną decyzję stosowało przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku a w treści pisma z dnia 23 czerwca 2013 r. Stowarzyszenie podniosło, że do jego zadań statutowych należy podejmowania działań ekologicznych, ze szczególnym uwzględnieniem problemów dotyczących ochrony środowiska. Nie może to pozostawać bez znaczenia dla definicji organizacji ekologicznej jaką zawiera art. 3 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku a tym samym dla stosowania art. 44 ust. 2 tego aktu normatywnego. Przyjęte przez WSA stanowisko na temat wpływu dla wyniku postępowania stwierdzonych naruszeń znajduje wyraźne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 1408/13, opubl. LEX nr 1465717, zauważył, iż z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 k.p.a. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu, w sytuacji gdy ustawodawca zagwarantował organizacji społecznej prawo złożenia zażalenia - a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego - na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Ponieważ SKO (pomimo znacznego upływu czasu od chwili wszczęcia postępowania odwoławczego - art. 35 § 3 K.p.a.), nie odniosło się w jakikolwiek sposób do opisanego już pisma Stowarzyszenia, nie wydało postanowienia na podstawie art. 31 § 1 i 2 K.p.a., to konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej do WSA decyzji, jako przedwczesnej. Organ obowiązany będzie wezwać Stowarzyszenie o wyjaśnienie czy pismo to stanowi wniosek przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu i czy jest jednocześnie wnioskiem ponowne rozpoznanie sprawy. Jeżeli pismo to jest wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, to SKO powinno rozważyć stosowanie przepisu art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.). Podstawy do jego zastosowania zaistnieją dopiero wówczas, gdy Kolegium uzna prowadzone postępowanie za wymagające udziału społeczeństwa zaś samo Stowarzyszenie za organizację ekologiczna. Na marginesie warto też zauważyć, iż wyrażone w art. 44 ust. 1 tej ustawy wyłączenie art. 31 § 1 K.p.a. nie oznacza, że w pozostałym zakresie w/w przepis K.p.a. także został wyłączony ze stosowania, co trafnie podkreśla K. Gruszecki (w.:) Komentarz do art.44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el, 2013. Dopiero po wyjaśnieniu powyższych kwestii możliwe będzie przeprowadzenie oceny ostatecznej decyzji Burmistrza w ramach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uniemożliwiają Sądowi merytoryczne odniesienie się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez Kolegium prawa przy wydawaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Nie wyjaśnienie przez SKO tego czy wspomniana organizacja żądała umożliwienia jej udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony i czy wniosła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, świadczą o tym, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję przedwcześnie zakończyło postępowanie instancyjne. W tych okolicznościach na etapie kontroli sądowej nie sposób przesądzać o tym, czy decyzja Burmistrza jest obarczona wadami istotnymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Z powołanych wyżej względów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.