II SA/Rz 675/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 675/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt operatu modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla obrębu M. miasta [...]. Z adnotacji na oryginale decyzji wynika, że została ona wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w okresie od 18.02.2001 r. do 15.03.2001 r. Pismem z 15.04.2004 r. Z. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta oraz do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie o wyjaśnienie w jaki sposób doszło do pomniejszenia powierzchni działki nr ewid. 678 w M., zaznaczając iż w księdze wieczystej oraz na starej mapce geodezyjnej figuruje powierzchnia 0,36 ha. Zaznaczyła przy tym, że składa odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. o wymiarze podatku rolnego na 2004 rok, w której zaniżono powierzchnię gruntu z 36 arów na 33 ary. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął, iż pismo to stanowi odwołanie od decyzji z [...].01.2001 r. zatwierdzającej projekt operatu modernizacyjnego i postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] wydanym w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie Z. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego złożenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że termin złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. upłynął 29 marca 2001 r., odwołanie Z. K. wpłynęło natomiast 15.04.2004 r. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. K., wnosząc o jego uchylenie i nakazanie organowi I instancji merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podnosi, że nikt ze współwłaścicieli działki nr ewid. 678 w M. nie otrzymał decyzji Prezydenta Miasta z [...].01.2001 r. Wiadomo natomiast z akt sprawy, że przywoływana i wzywana do podpisania protokołu ustalenia granicy działek nr 678 i 679 była osoba nieżyjąca. Powierzchnia działki nr 678 została zdaniem skarżącej pomniejszona. W 2001 r w decyzji podatkowej powierzchnia ta zgadzała się z mapą synchronizacyjną wydaną w 1988 r. przez Urząd Miejski [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, w decyzji podatkowej z 2002 r. wystąpiła niewielka różnica – zamiast 3600 m² podano 3566,0 m². Dopiero w decyzji z 2004 r. skarżąca stwierdziła pomniejszenie areału działki do 0,33 ha. Skarżąca domaga się wznowienia postępowania w sprawie wytyczenia granicy działek nr 678 i 679 oraz pomiarów gruntu, wnosi też o unieważnienie decyzji z dnia [...].01.2001 r., konkludując, że decyzją tą posłużono się by pomniejszyć powierzchnię nieruchomości nr 678 w celu bezprawnego przejęcia gruntu na drogę dojazdową wzdłuż wału przy rzece M. Podnosi też inne okoliczności dotyczące prowadzenia na działce nr 678 wykopów i przeprowadzenia kabla światłowodowego bez powiadomienia współwłaścicieli tej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i powołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując, że zarzuty dotyczące wykazania powierzchni i granic działki nr 678 w operacie zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu M. mogą być rozpatrzone w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie szczególnym określonym w przepisach art. 145, 154, 155 i 156 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddając zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a., będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia reguluje fazę wstępną postępowania odwoławczego mającą na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne, tzn. czy pochodzi od strony oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Zasadą jest, że prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji do organu administracji publicznej wyższego stopnia służy stronie (art. 127 § 1 k.p.a.) oraz, że termin do wniesienia takiego odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). W piśmiennictwie podaje się, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, lecz także osobie, która nie brała udziału w tym postępowaniu, ale dotyczyło ono jej interesu prawnego lub obowiązku, czyli jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. ( B. Adamiak, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2000 r., s. 237, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000 r., s.698-699). Na tle tego stanowiska w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął się pogląd, że osoba mająca uprawnienia strony z art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu i której organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, a o wydaniu takowej dowiedziała się z innych źródeł, może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia (ogłoszenia) decyzji pozostałym stronom. Po upływie tego terminu stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 47299, z dnia 29 października 1998 r., I SA 519/98, LEX Nr 45122, z dnia 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00, Monitor Prawniczy 2002/20/916). Na gruncie rozpatrywanej sprawy bezspornym jest, że Z. K. jako następca prawny S. K., współwłaściciela działki nr ewid 678 położonej w obręb M., nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla obrębu M. Nie otrzymała również decyzji wymienionego organu z dnia [...] stycznia 2001 r. zatwierdzającej projekt przedmiotowej modernizacji. Jak wynika z jej pisma z dnia 15.04.2004 r. adresowanego do Prezydenta Miasta [...] oraz do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwróciła się o wyjaśnienie w jaki sposób doszło do pomniejszenia powierzchni działki nr ewid. 678 w M. W piśmie tym wyraźnie też wskazała, że składa odwołanie, ale od decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. o wymiarze podatku rolnego na 2004 rok, której kserokopię notabene załączyła. Błędne było zatem zakwalifikowanie tego pisma przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2001 r. dotyczącej modernizacji przede wszystkim dlatego, że z treści pisma intencja taka nie wynikała, skarżąca wniosła jedynie o wyjaśnienie kwestii pomniejszenia areału działki, co nawet sugerowało, że nie wie o istnieniu decyzji modernizacyjnej. Ponadto w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa NSA w przypadku podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, a nie zostało wniesione odwołanie przez inne osoby uczestniczące w postępowaniu, podmiot ten nie ma prawa wniesienia odwołania, lecz przysługuje mu prawo żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (teza przywołanego wyżej wyroku NSA z 29 października 1998 r., I SA 519/98). Skoro więc w dacie wystąpienia z pismem (15.04.2004 r.) skarżącej nie przysługiwało odwołanie, wadliwe było rozstrzygniecie organu stwierdzające złożenie odwołania z uchybieniem terminu. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy osoba, będąca stroną postępowania bierze w nim udział, zostaje jej doręczona decyzja kończąca to postępowanie, a strona niezadowolona z decyzji wnosi od niej odwołanie po upływie 14-dniowego terminu. Jeżeli w trakcie rozpatrywania pisma skarżącej pojawiły się wątpliwości co do faktycznych żądań w nim zawartych, organ winien był wezwać Z. K. o ich wyjaśnienie. Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., a także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego czynności takich nie podjął, wbrew wymienionym zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wydał natomiast postanowienie z uchybieniem art. 134 k.p.a. Te naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia. Z uwagi na związanie granicami sprawy i poddanie badaniu legalności zaskarżonego aktu o charakterze proceduralnym, Sąd nie mógł natomiast ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczących kwestii merytorycznych - wprowadzonych w wyniku modernizacji zmian w ewidencji gruntów. Obowiązkiem organu w postępowaniu ponownym, zważywszy, że żądanie wznowienia postępowania zostało wyraźnie sprecyzowane w skardze, będzie ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji z [...].01.2001 r. (art. 148 k.p.a.) i w zależności od podjętych ustaleń wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, w którym stwierdza się wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie postanowienie to nie może być wykonane (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.