II SA/Rz 675/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 675/05 Uzasadnienie Prawomocnym wyrokiem z dn.27.10.2004r. sygn. SA/Rz 2147/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody z [....].09.2002r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego M. B. W/w decyzją wojewoda rozpoznając odwołanie M. B. od decyzji Starosty z [...].10.2001r. Nr [...] odmawiającej stronie przyznania zasiłku przedemerytalnego uchylił decyzję organu I instancji i orzekł w ten sposób, że przyznał zasiłek przedemerytalny M. B. od dnia 6.08.2002r. w kwocie 572,10 zł, tj. w wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, potrącił zaliczkę na poczet podatku dochodowego od osób fizycznych i wskazał, że zasiłek podlegać będzie waloryzacji. Decyzja wojewody została zaskarżona do WSA w Rzeszowie, w następstwie czego skarga została uwzględniona w sposób wskazany w cyt. na wstępie wyroku WSA w Rzeszowie. W motywach tego wyroku Sąd wskazał, iż zarzuty skargi koncentrowały się na dwóch kwestiach: daty przyznania zasiłku przedemerytalnego oraz jego wysokości. Odnośnie tej pierwszej Sąd uznał zarzuty M. B. za nietrafne. Wskazując na art.37 l ustawy z 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 6 z 2001r., poz.56 ze zm., zwana dalej Uzp), który miał w sprawie zastosowanie Sąd przyjął, iż skarżąca nie przedstawiła w dacie rejestracji w urzędzie pracy tj. w dn.12.01.2000r. dokumentów niezbędnych do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Dokument taki w postaci wyroku sądu powszechnego prostującego jej świadectwo pracy przedstawiła dopiero w dn.5.08.2002r., tj. w trakcie toczącego się postępowanie odwoławczego. Za prawidłowe uznano działanie organu przyznającego zasiłek przedemerytalny dopiero od następnego dnia po przedstawieniu organowi w/w wyroku sądu powszechnego. Odnośnie wysokości zasiłku Sąd wskazując na treść art.37 j ust.3 i 5 Uzp zauważył, iż M. B. do 31.12.1999r. była pracownikiem firmy A. S.A. z siedzibą w W. Oddział w J., a jej stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem, z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy. Jako podstawę prawną rozwiązania umowy o pracę podano art.1 ustawy z 28.12.1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 4 z 1990r., poz.19 ze zm.). W wytycznych Sąd wskazał, iż organ zobowiązany był ocenić, czy w dacie rejestracji M. B. spełniała warunki do przyznania jej zasiłku, następnie dokonać oceny przedstawionego przez skarżącą świadectwa pracy z ostatniego zakładu pracy w aspekcie sposobu rozwiązania z nią stosunku pracy, celem ustalenia czy zaszły podstawy przewidziane w art.1 ustawy z 28.12.1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy... . Następnie rolą organu było dokonać oceny, czy zachodzą przesłanki z art.37 ust.5 Uzp w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji M. B. jako osoby bezrobotnej. Sąd wskazał na te przepisy procesowe, które zobowiązują organy do podjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konkluzji wskazano, że organ ustali, czy skarżąca, w dacie rejestracji w urzędzie pracy nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda wystąpił do firmy A. S.A. o uzyskanie informacji odnośnie przyczyn zwolnienia M. B. z dniem 31.12.1999r., a w szczególności czy nastąpiło to w wyniku jednorazowego lub w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników. Firma udzieliła odpowiedzi w dn.15.04.2005r., ale nie wskazała zakresu podmiotowego zwolnień w oddziale spółki w J., w związku z czym organ odwoławczy ponowił wezwanie o udzielenie informacji. Firma A. S.A. w odpowiedzi z 25.04.2005r. wskazała, że nie posiada w archiwum zakładowym dokumentów z oddziału spółki w J. i nie może udzielił odpowiedzi w żądanym przez wojewodę zakresie. Wojewoda raz jeszcze wystąpił do w/w spółki o informację na temat zakresu podmiotowego zwolnień w oddziale spółki w J., wskazując iż chce wykonać tym samym wytyczne zawarte w wyroku SA/Rz 2147/02. Prezes Zarządu A. S.A. w piśmie z 27.05.2005r. przekazał akta osobowe M. B. i oświadczył, iż spółka nie posiada dokumentów, w oparciu o które mogłaby udzielić żądanych przez organ informacji. Rozpoznając ponownie odwołanie M. B. od decyzji Starosty z [...].10.2001r. Wojewoda decyzją z [...].06.2005r. Nr [...] uchylił decyzję I instancji w całości, przyznał M. B. prawo do zasiłku przedemerytalnego od 6.08.2002r. w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego oraz potrącił zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych. W podstawie prawnej wskazano na art.29 ust.1 ustawy z 30.04.2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz.1252) oraz art.138 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, zwracając uwagę na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie SA/Rz 2147/02 oraz wskazano na wysiłki organu związane z próbą uzyskania od pracodawcy M. B. – firmy A. S.A. informacji na temat skali zwolnień pracowników w oddziale spółki w J. Wobec bezskuteczności tych działań wojewoda uznał, że to skarżąca winna udokumentować okoliczność iż została zwolniona z przyczyn dotyczących zakładu pracy w wyniku jednorazowego lub w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników. Organ wywiódł ten obowiązek z treści art.27 ust.4 Uzp obowiązującego w dacie rejestracji oraz z § 3 ust.1-7 "Rozporządzenia MPiS z dnia 27.02.1997r. oraz innych osób poszukujących pracy" (Dz.U. Nr 25, poz.131 ze zm.). Wskazano także, iż "identyczne sprawy pod względem faktycznym i prawnym" o sygn. SA/Rz 2250/02, 2251/02, 2264/02 zakończyły się w WSA w Rzeszowie oddaleniem skarg. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. B. domagając się jej uchylenia, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art.37 j ust.3 i 5 Uzp poprzez odmowę przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku dla bezrobotnych, art.37 ust.1 Uzp przez odmowę przyznania zasiłku od 13.01.2000r., tj. od dnia następnego po dniu rejestracji, a także naruszenie przepisów procesowych, a to art.7 i art.77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżąca wskazuje, iż nie dysponuje żadnymi materiałami na temat skali zwolnień w oddziale spółki A. w J., wywodzi jednak, że fakt likwidacji tego oddziału, a co za tym idzie zwolnień pracowników oddziału jest powszechnie znany. W wyniku likwidacji zakładu pracy miano zwolnić całą załogę, liczącą ok. 360 osób, z czego w grudniu 1999r. zwolniono ok. 300 osób, zaś w styczniu 2000r. resztę pracowników. M. B. wskazuje, że zamiar zwolnienia takiej ilości pracowników był "komunikowany urzędowo" wojewodzie, a fakt ten z pewnością musi być znany również w Powiatowym Urzędzie Pracy w K., albowiem pracodawca miał obowiązek informować o takiej skali zwolnień pracowników, na podstawie art.3 ustawy z 28.12.1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy... . Zdaniem skarżącej organ mógł dołożyć minimum staranności i zebrać wystarczające dowody, które pozwoliłyby na przyznanie jej zasiłku w wyższej kwocie. M. B. dowodzi także, iż rejestrując się w dniu 12.01.2000r. spełniała wymagania do uzyskania zasiłku przedemerytalnego i z tą datą ten zasiłek winien zostać jej przyznany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy, iż w sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dn.27.10.2004r. SA/Rz 2147/02. Wyrokiem tym był zatem związany Wojewoda, ale jest nim związany także i Sąd w przedmiotowej sprawie. Związanie to, z mocy art.153 Ppsa, obejmuje zarówno ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania. Skoro WSA w Rzeszowie prawomocnie przesądził, iż M. B. należy się zasiłek przedemerytalny od dnia 6.08.2002r., to słusznie i zgodnie z prawem decyzja organu odwoławczego wskazuje na taką datę przyznania powyższego świadczenia. Wszelka argumentacja skargi, która podważałaby tę kwestię jest w istocie polemiką z ustaleniami zawartymi w prawomocnym wyroku, która nie może zasługiwać obecnie na uwzględnienie i jest w istocie bezprzedmiotowa. Nie jest to jednak jedyny, sporny aspekt sprawy. Kwestią, która pozostaje do oceny Sądu, jest to, czy zgodnie z prawem organ odwoławczy orzekając o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego dla skarżącej ustalił go w kwocie 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, nie zaś, jak tego się domaga M. B., w kwocie 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Nadmienić należy, że w wyroku SA/Rz 2147/02 WSA w Rzeszowie nakazał organowi odwoławczemu podjąć wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia, czy w dacie rejestracji, a to 12.01.2000r. znajdowała się w sytuacji, o której mowa w art.37j ust.3 i 5 Uzp. Przepisy te uzależniały przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wyższej kwocie od faktu zamieszkiwania osoby ubiegającej się o takie świadczenie, na terenach uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Zasiłek w tej kwocie przysługiwał także osobie nie zamieszkującej na terenie powiatu lub gminy uznanej za zagrożony strukturalnie wysokim bezrobociem, jeśli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany po 1.07.1996r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy w wyniku jednorazowego lub w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników (ust.5). Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę powoływał się na czynione próby wyjaśnienia tej kwestii u pracodawcy skarżącej, ale takiej informacji tam nie uzyskał, mimo kilkukrotnych prób. Spowodowało to niejako, "przerzuceniem" na skarżącą udowodnienia, iż została zwolniona z pracy w A. S.A. Oddział w J. w ramach zwolnień tzw. grupowych, w warunkach o jakich mowa w art.37j ust.5 Uzp. Zdaniem Sądu takie działanie Wojewody było niezgodne z prawem. Organ odwoławczy ograniczając się do prób czynienia ustaleń faktycznych w/w zakresie w postaci monitowanie A. S.A. naruszył zasadę prawdy materialnej, wynikającej z art.7 k.p.a., który to przepis zobowiązuje organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zbierania dowodów spoczywa w myśl art.77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej. Nietrafnie zatem organ kwestię udowodnienia zakresu zwolnień grupowych z zakładu pracy M. B. obciąża skarżącą. Źródłem takiego wnioskowania z pewnością nie może być norma § 3 ust.1-7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 28.02.1997r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz.U. Nr 25, poz.131 ze zm.), który to akt przywołał, choć w sposób daleki od precyzji, wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji. Na marginesie wytknąć należy organowi nieścisłość w dacie cyt. aktu, skrótowe wskazanie jego autora oraz nieprawidłowe zacytowanie tytułu tego rozporządzenia a także brak wyjaśnienia treści cyt. przepisów. Nie może także stanowić podstawy do takiego działania norma art.27 ust.4 Uzp. Podkreślić należy, że organ przepisów tych nie zacytował i nie wyjaśnił, dlaczego w ich treści upatruje uzasadnienia do zaniechania podjęcia, za wyjątkiem starań u pracodawcy, innych kroków, które pozwoliłyby ustalić w jak licznej grupie pracowników spółki została wspólnie zwolniona M. B. Trafnie wskazuje skarżąca, że organ odwoławczy zaniechał nawet uzyskania w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. informacji, czy w 1999r. pracodawca skarżącej zawiadamiał urząd pracy w trybie art.3 ustawy z 28.12.1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy... o zamierzonej skali zwolnień swych pracowników. Zaniechano także ustalenia miejsca znajdowania się akt osobowych byłych pracowników A. S.A. Oddział w J., skoro spółka nie posiada tych akt w swojej siedzibie w H., jak stwierdziła w piśmie z 25.04.2005r. (data wpływu pisma do Urzędu Wojewódzkiego). Z tych przyczyn Sąd uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu innym niż dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji nie wyjaśnił także podstawy prawnej swej decyzji. W szczególności nie zacytował treści art.29 ust.1 ustawy z 30.04.2004r. o świadczeniach przedemerytalnych. W ocenie Sądu w sprawie winien mieć zastosowanie art.30 ust.1 zd.1 cyt. ustawy, który normuje sprawy przejściowe stanowiąc, iż do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Powoływanie w treści swej decyzji przez Wojewodę wyroków, które zapadły w innych sprawach o tyle jest bezprzedmiotowe, że wyroki wiążą w konkretnej sprawie. Wyrokiem, który zapadł w sprawie M. B. jest wyrok SA/Rz 2147/02 i ten wyrok winien stanowić wytyczną do załatwienia sprawy. Sąd nie stosował klauzuli ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa, uznając iż z racji treści rozstrzygnięcia byłoby to niekorzystne dla skarżącej.