II SA/Rz 675/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 675/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] nakazującą A. G. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. 1178/1 w C., gminie [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 1623, poz. 243 ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po stwierdzeniu, w wyniku przeprowadzonej kontroli, złego stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr ewid. 1178/1 w C. i nałożeniu w drodze postanowienia obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej obiektu, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], zmienioną następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nakazał A. G. wykonanie zaleceń określonych w pkt 3.3. ekspertyzy technicznej opracowanej przez inż. A. F. w terminie do 30.08.2010 r. i jednocześnie zakazał użytkowania ww. obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości określonych w pkt 3.1. ww. ekspertyzy. W wyniku oględzin przeprowadzonych 14.01.2011 r. organ I instancji stwierdził, że zakres robót wykonanych w budynku gospodarczym jest niezgodny ze wskazanymi w ekspertyzie. Poprzednio budynek gospodarczy miał wymiary: 20,86 m na 7,27 m bez docieplenia, wysokość ścian zewnętrznych wynosiła 4,33 m a wysokość w kalenicy 5,66 m, natomiast po wykonaniu robót budowlanych budynek ma wymiary: 20,11 m na 6,74 m., wysokość ścian zewnętrznych wynosi 4,40 m a w kalenicy 7,40 m. Zostały wykonane nowe ściany zewnętrzne, wewnątrz budynku zlikwidowano ściany działowe a wykonano 3 słupy murowane. Fundament istniejący został nadlany na wysokość 22 cm i szerokość 25 cm od strony wewnętrznej starego fundamentu. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że powstał nowy budynek wymagający pozwolenia na budowę i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym w oparciu o art. 48 i art. 52 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego i zobowiązał A. G. do przedłożenia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów w nim wskazanych (zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. 1178/1 w C., gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zebrane dokumenty w sprawie oraz przeprowadzone oględziny wskazują, że A. G. rozebrał stary budynek, nadlał fundamenty i wybudował nowy o zmienionych parametrach. Została także zmieniona konstrukcja dachu. Powstały budynek nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem został posadowiony bezpośrednio przy granicy, brak jest oddzielenia pożarowego od strony sąsiedniej działki. Inwestor nie legitymuje się wymaganym dla przeprowadzonych robót pozwoleniem na budowę, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożono na niego obowiązki w celu legalizacji dokonanej samowoli. Niedopełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego skutkuje nakazaniem rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji A. G. zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 k.p.a., a także art. 51 ust. 3 Konstytucji poprzez odmowę jego pełnomocnikowi dostępu do akt sprawy, a także przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku z dnia 14 stycznia 2011 r. pod jego nieobecność, czym naruszono również art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności m.in. inwestora. Wskazał również, że wymiary budynku przyjęte w czasie kontroli nie uwzględniały treści drugiej części poprawionej ekspertyzy z czerwca 2009 r. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że nakazane w ekspertyzie roboty remontowo-budowlane przebiegały niezgodnie z planem gdyż p. S. zezwolili jedynie na zabezpieczenie ściany, z której odpadały kawałki tynku oraz na rozbiórkę ściany zagrażającej bezpieczeństwu. Brak odniesienia się przez organ do uzupełnionej ekspertyzy z czerwca 2009 r. stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. W wyniku remontu zmianie uległa powierzchnia zabudowy a nie powierzchnia użytkowa, grubość ścian została zmieniona z powodu braku zgody p. S., przy czym możliwe jest doprowadzenie do stanu sprzed remontu. Wysokość ścian nie uległa zmianie natomiast po usunięciu wylewki nie można było zmierzyć tej ściany ze względu na brak bazy pomiarowej. Słupy murowane mogą być wykorzystane jako konstrukcja nośna ścianek działowych a układ tych ścianek jest nieistotnym odstępstwem. Zgodnie z ekspertyzą techniczną zmiana nachylenia połaci dachowej jest zgodna z art. 36a ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor w przedmiotowym budynku wykonał dodatkowy fundament od strony wewnętrznej budynku, ściany zostały wykonane z nowych pustaków o grubości 19 cm. Ściany działowe zostały zlikwidowane, od strony działki sąsiedniej wykonano otwory okienne w ilości 3 szt. o wymiarach 30x20 cm. Została zwiększona wysokość budynku poprzez podniesienie dachu. W kalenicy budynek miał wysokość 5,66 m natomiast obecnie wynosi 7,40 m. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w ww. ekspertyzie ściany zewnętrzne budynku oraz wysokość budynku w kalenicy miały pozostać bez zmian, w ścianie zewnętrznej od strony działki sąsiedniej otwory okienne miały zostać zamurowane, wewnętrzna ściana konstrukcyjna miała zostać przemurowana. Wskazano, że zakres wykonanych robót został potwierdzony przez pełnomocnika odwołującego w oświadczeniu z dnia 14.01.2011 r., zgodnie z którym ściany budynku zostały wymurowane od wewnątrz z uwagi na brak zgody p. S. na wejście na ich posesję. W ocenie organu wykonane przez A. G. roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego budynku, wykonanego z nowych materiałów i o nowych wymiarach. Budowla ta nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zwalniających z uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że nie przedłożenie przez zobowiązanego wymaganych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 i tym samym nie wykonanie w terminie postanowienia organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zobowiązywało organ I instancji do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył także, że argumenty podniesione w odwołaniu nie podlegały uwzględnieniu, gdyż nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. A. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniósł, że stwierdzona w wyniku kontroli wysokość budynku tj. 6,74 m jest jedynie o 7 cm (1%) wyższa od tej, określonej w aneksie do ekspertyzy. Jest to więc nieistotne odstępstwo. Skarżący wskazał, że jedyną przyczyną nie zachowania wymiarów zewnętrznych budynku był brak zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej w celu wykonania ściany zewnętrznej. W niniejszej sprawie prace nie zostały zakończone, dlatego wydanie decyzji o rozbiórce należy uznać za przedwczesne, gdyż na tym etapie prac budowlanych nie można było określić ostatecznej kubatury obiektu i dokonać precyzyjnych pomiarów. Skarżący podkreślił, że usytuowanie budynku na działce oraz jego powierzchnia użytkowa nie uległy zmianie, natomiast zakres wykonanych prac zawiera się w obrysie budynku pierwotnego. Organ rozpatrujący sprawę nie odniósł się przy tym do aneksu do ekspertyzy. W ocenie skarżącego, mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, jeśli istniało uprawnienie na wykonanie określonych prac to ewentualną samowolą może być samo odstępstwo. Zatem wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę całego obiektu budowlanego jest środkiem zbyt dolegliwym, zwłaszcza, że organy mogą odpowiednią decyzją doprowadzić do usunięcia nieistotnych nieprawidłowości poprzez nakazanie przywrócenia stanu pierwotnego. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 81a § 1 i § 2 ustawy Prawo budowlane ustalenia dokonane w trakcie kontroli, przeprowadzonej pod nieobecność skarżącego nie mogą stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto naruszono także art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się do zarzutów i dowodów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga A. G. zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego w niniejszej sprawie były przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W ujęciu tych przepisów rozbiórka stanowi sankcję za niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych na inwestora obowiązków w ramach legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Legalizację taką umożliwia art. 48 ust. 2 -3 i ust. 5, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie prowadzonego postępowania był budynek gospodarczy na działce nr 1178/1 w C. Po wykonaniu ekspertyzy technicznej, która wykazała, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, organ w decyzji wydanej [...] lipca 2009 r. w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącemu wykonanie wszystkich zaleceń określonych w pkt 3.3. ekspertyzy. Przedmiotem kontrowersji jest kwalifikacja wykonanych robót budowlanych i jej konsekwencje prowadzące finalnie do wydania nakazu rozbiórki obiektu.. W ocenie organu zostały wykonane nowe ściany zewnętrzne, wewnątrz budynku zlikwidowano ściany działowe, zmieniono konstrukcję dachu i podwyższono budynek, a także nadlany został istniejący fundament. W efekcie rozebrany został stary budynek i wybudowany nowy o zmienionych parametrach, w tym zmienionej wysokości i konstrukcji dachu. Zakres i charakter wykonanych prac wskazuje zdaniem organu, że nie są one remontem, lecz stanowią budowę obiektu. Zwalczając ten pogląd skarżący podnosi, że nie uwzględniono aneksu do ekspertyzy technicznej z czerwca 2009 r., a także faktu, że części prac nie mógł wykonać z uwagi na konflikt z rodziną S. i brak możliwości wstępu na ich działkę w celu realizacji wskazań wynikających z ekspertyzy. Ponadto, w sytuacji, kiedy posiadał uprawnienie do wykonania robót budowlanych, organ może uznać za samowolę budowlaną jedynie to, co stanowi odstępstwo, a nie całość wykonanych robót. Argumentacja skarżącego nie jest pozbawiona racji. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że sporządzona przez uprawnioną osobę ekspertyza techniczna budynku gospodarczego na działce 1178/1 ma w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie. Stała się ona podstawą do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nakazującej w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie znajdującym się w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego już w odwołaniu kwestii związanych ze sporządzeniem aneksu do ekspertyzy, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wątpliwości związane z zakresem i sposobem wykonania zaleceń ekspertyzy wskazują na naruszenie w prowadzonym postępowaniu przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także naruszenie art. 80 k.p.a., nakazującego ocenę materiału dowodowego na podstawie jego całokształtu. Prawidłowe zastosowanie tych przepisów i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oznacza w przedmiotowej sprawie konieczność ustalenia daty i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy i odniesienia się do jej treści, przesłuchanie biegłego ją sporządzającego w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Nowe ustalenia mogą wiązać się z koniecznością weryfikacji wcześniej wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć organu I instancji. Należy podzielić pogląd skarżącego, że w przypadku zastosowania art. 66 ust. 1, objęty tym przepisem nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowi swego rodzaju "pozwolenie" ma wykonanie określonych robót budowlanych. Stąd też ewentualne odstępstwa czy zmiany w wykonaniu takich robót powinny podlegać wnikliwej ocenie organu. Dopiero w wyniku stwierdzenia, że nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 nakaz nie został wykonany, doszło natomiast do wybudowania zupełnie nowego obiektu bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, możliwe jest zastosowanie art. 48 lub 49 b ustawy Prawo budowlane. Zawarty w aktach kontrolowanej sprawy materiał dowodowy nie pozwala zdaniem Sądu na taką ocenę. Uznając zatem, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaskarżona decyzja z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ uwzględni wskazania Sądu dotyczące uzupełnienia postępowania oraz ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.