II SA/Rz 675/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 675/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku A. R., ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr 627/8 w [...]. W motywach tej decyzji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), której wyniki stanowią załącznik do decyzji. Działki w obszarze analizowanym są zabudowane obiektami kubaturowymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren posiada dostęp z drogi publicznej (ul. W.) na zasadzie służebności gruntowej poprzez działki nr 629 i 625/2, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś działka nr 627/8 stanowi użytki gruntowe klasy B (tereny mieszkaniowe), PsIII (pastwiska trwałe) oraz RIIIb (grunty orne), o powierzchni 0,1331 ha. Lokalizacja inwestycji uzyskała ponadto pozytywną opinię Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Marszałka Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. P. - współwłaścicielka działki nr ewid. 625/2, podnosząc, że działka nr 627/8 w [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołało art. 104 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a."), oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją ustalająca warunki zabudowy jest decyzją o charakterze związanym - jeżeli organ stwierdzi zgodność stanu faktycznego z przepisami prawa, ma obowiązek wydać wnioskowaną decyzję. W rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęto, że zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujące i jednocześnie obligujące organ do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji. Zdaniem Kolegium ustalony stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń i mógł stanowić podstawę rozstrzygania. Prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym przeprowadzono analizę urbanistyczną oraz właściwie ustalono warunki i parametry dla wnioskowanej inwestycji. Zasadnie również przyjęto, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć m.in. dostęp do drogi zapewniony przez stosowne służebności. Ustalając warunki zabudowy organ nie bada zgodności zakresu takiej służebności z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż decydującym jest sam fakt istnienia "odpowiedniej" służebności. Zdaniem organu odwoławczego ustanowiona służebność drogi koniecznej o szerokości 3 m, jest zapewnieniem wystarczającym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem kwestie zgodności drogi z przepisami techniczno-budowlanymi nie mają dla oceny dostępu do dróg publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję A. P. wniosła o jej zmianę poprzez "uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...]", ewentualnie o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej działka objęta wnioskiem nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, a zatem nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunkująca wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Inwestorka legitymuje się bowiem służebnością drogi koniecznej o szerokości 3 m, zaś "przepisy prawa dla budowy budynków jednorodzinnych" określają minimalną szerokość takiej drogi na 4,5 m. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji – jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (,,u.p.z.p.") stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). Część graficzna analizy urbanistycznej, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji została sporządzona na kopii mapy w skali 1:1000 i jak wynika z tej mapy obszarem analizowanym objęto teren "ok. 100 m od granic wniosk. terenu". W części tekstowej analizy urbanistycznej wskazano, że dojazd do terenu objętego wnioskiem będzie odbywał się z drogi publicznej ul. W. poprzez działki o nr 629 i 625/2 obr. 221 jako dojazd służebny. Kwestia wyznaczenia frontu działki była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, które przyjęły, że w definicji z § 2 pkt 5 rozporządzenia prawodawca posłużył się ogólnym pojęciem "drogi" w jego najszerszym znaczeniu, nie odnoszącym się wyłącznie do "drogi publicznej" czy "drogi gminnej", stąd też frontem jest teren przyległy np. do drogi wewnętrznej czy drogi służebnej, jeśli to z nich następuje wejście lub wjazd na działkę (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.05.2009 r., II SA/Kr 898/08, LEX Nr 569223, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8.05.2012 r., II SA/Łd 235/12, LEX Nr 1166244). W rozpoznawanej sprawie wejście lub wjazd na działkę 627/8 znajduje się od strony drogi służebnej, stąd też ta część działki stanowić będzie jej front. W analizie wskazano, że szerokość frontu działki 627/8 wynosi ok. 16 m, natomiast z jej części graficznej wynika, że działka ta ma kształt wydłużonego prostokąta a jej front stanowi dłuższy bok. Z dużym prawdopodobieństwem można zatem stwierdzić, że jako 16 metrowy front przyjęto krótszy bok działki, a w związku z tym, że wyznaczony obszar analizowany jest mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zachodzą zatem wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a to wskazuje na naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością – w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia.. Sąd zwraca również uwagę na parametry, wymienione w § 4-8 ww. rozporządzenia, które muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Niesporne jest, że ich określenie powinno być konkretne, wyrażone w wartościach liczbowych (wyroki WSA w Krakowie z dnia 22.12.2011 r., II SA/Kr 1624/11, LEX Nr 1152855, z dnia 24.01.2012 r., II SA/Kr 1527/11, LEX Nr 1107937). W orzecznictwie przyjmuje się również pewną elastyczność polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych (w szczególności w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej), w określonych przedziałach wielkości, w formie tzw. "widełek" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.09.2012 r., II SA/Kr 869/12, LEX Nr 12223770), uznając, że "wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od – do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy " (wyrok NSA z dnia 28.07.2011 r., II OSK 1955/10, LEX Nr 1083627, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5.03.2013 r., II SA/Bk 859/2012, dostępny na www.nsa.gov.pl). Określenie w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego – " do 9 m", a więc bez podania minimalnej wielkości jest zatem niezgodne z § 7 rozporządzenia. Podobnie niezgodne z § 8 rozporządzenia jest podanie wysokości kalenicy bez minimalnej wielkości – "wysokość budynku mieszkalnego w kalenicy – do 9 m mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, przy czym nie więcej niż dwie kondygnacje naziemne". W ocenie Sądu takie sformułowania prowadzą do wniosku, że w rzeczywistości nie ustalone zostały parametry wskazane w rozporządzeniu, a to oznacza istotną wadę polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniające uchylenie decyzji. W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi dotyczących dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, stwierdzić należy, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje. W orzecznictwie podkreśla się, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np., za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23.09.2010 r., I SA/Bk 426/10, Lex Nr 752310, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.10.2009 r., I Sa/Lu 446/09, Lex Nr 573790, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2009 r., IV SA/Wa 1433/09, Lex Nr 589444, wyrok NSA z dnia 2.11.2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693). Kwestia szerokości szlaku drożnego podlegać będzie badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane będą przepisy techniczne – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. Zarzuty skarżącej dotyczące szerokości drogi koniecznej ustanowionej dla działki nr 627/8 nie mogły zatem wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, a uwzględnienie skargi nastąpiło z przyczyn innych niż w niej podniesione, wymienionych powyżej. Uwzględniając te okoliczności Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek złożony na rozprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organ zweryfikuje prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego oraz uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.